II GSK 2143/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 55/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 55/14 (dalej wyrok z 6 czerwca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. B. (dalej wnioskodawca albo skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Prezes ARMiR) z [...] października 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2013 r.) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych ze środków unijnych. Powyższy wyrok zapadł w następujących realiach stanu faktycznego i prawnego: Skarżący w dniu 13 września 2010 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...], przyznał skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia ściśle określonych warunków. Skarżący w dniu 4 maja 2011 r. złożył wniosek o płatność, a w dniu 9 czerwca 2011 r. pomoc została wypłacona i przekazana na konto wskazane przez wnioskodawcę. Z uwagi na nieprawidłowości wykazane podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku strony o przyznanie pomocy, dotyczące rozbieżności pomiędzy zadeklarowanymi działkami ewidencyjnymi wchodzącymi w skład Jego gospodarstwa, na które przyznano pomoc w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", a użytkami rolnym zadeklarowanymi do płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego przez A. N., wnioskodawca został wezwany do wyjaśnień. W piśmie z dnia 12 marca 2012 r. oświadczył on, że "był w stanie zagospodarować tylko część działki nr [...] obręb Cz., ponieważ premia z młodego rolnika wpłynęła na jego konto w czerwcu 2011 r., czyli w okresie gdzie większość prac inwestycyjnych i polowych była już zrealizowana". W związku z powyższym Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR w J. G. o dokonanie analizy w zakresie prawidłowości przyznanych płatności bezpośrednich za rok 2011. W odpowiedzi Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, że M. B. w 2011 roku złożył wniosek obszarowy, deklarując w nim działkę nr [...], obręb Cz., o powierzchni użytków rolnych 6,65 ha. Powyższa działka została również uwzględniona we wniosku o przyznanie płatności obszarowych złożonym w 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. przez innego producenta rolnego, A. N. Zadeklarowana powierzchnia użytków rolnych w tym wniosku wynosiła 5,00 ha. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował, że działka nr [...] obręb Cz., także stanowiąca część gospodarstwa M. B., została zadeklarowana w 2011 r., we wnioskach obszarowych dwóch producentów rolnych, a mianowicie M. B. (powierzchnia użytków rolnych 2,80 ha) oraz J. M. który równocześnie był pełnomocnikiem ustanowionym przez M. B. (powierzchnia użytków rolnych 0,20 ha). Dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Prezes ARiMR wyłączył Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR od prowadzenia sprawy wnioskodawcy i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję z [...] lipca 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" na kwotę 75.000 zł. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wypłacone nienależnie skarżącemu środki pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy. Płatność z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", przysługuje na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., dalej rozporządzenie). Prezes ARiMR wyjaśnił, że ARiMR nie ma obowiązku informowania rolników o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, natomiast z uwagi na konieczność weryfikacji spełnienia zobowiązań (przedłożenia dokumentów) wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. niezbędna jest obecność rolnika, któremu przyznano pomoc finansową lub jej pełnomocnika. Organ wyjaśnił, że nie chodzi o ciągły udział w kontroli, ale o umożliwienie osobom kontrolującym wykonywanie swoich obowiązków, tj. udostepnienie miejsc przetrzymywania stosownej dokumentacji i ewentualnie jej dostarczenie. Ponadto, jak wskazał organ, strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu zarówno w dniu 17 lipca 2012 r. jak i w dniu 16 sierpnia 2012 r., podczas gdy o kontrolach tych powiadomiono ją listem poleconym. W przypadku kontroli z dnia 17 lipca 2012 r. strona, do której telefonowano w tym dniu rozłączyła się po powitaniu i dalej nie odbierała telefonu. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki do przyjęcia, że strona nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej w swoim gospodarstwie. W ocenie organu z akt sprawy wynika, że strona posiada jedynie nieruchomości rolne. Należy wyjaśnić, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy nieruchomością rolną a gospodarstwem rolnym. Nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Natomiast za gospodarstwo rolne uważa się przede wszystkim grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami i inne. Wnioskodawca w drodze umowy dzierżawy (akt notarialny Rep. A numer [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.), przejął w użytkowanie następujące działki: nr [...] obręb O. P., numer [...] i [...] obręb Cz. Zgodnie z umową dzierżawy Wnioskodawca dzierżawił nieruchomość, którą stanowiły działki numer [...] obręb O. P. i numer [...] i [...] obręb Cz. Z aktu notarialnego Rep. A numer [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.), wynika, że Strona przejęła nieruchomości niezabudowane. Oznacza to brak na ww. nieruchomościach jakiegokolwiek budynku mieszkalnego i gospodarczego. Wnioskodawca mieszka w J. G., a nieruchomości przezeń przejęte są oddalone od jego miejsca zamieszkania w odległości odpowiednio: działka nr [...] - ok. 37 km, działka nr [...] i [...] - ok. 114 km. Odległość pomiędzy nieruchomością w miejscowości Cz. a O. P. wynosi ok. [...] km. Można zatem stwierdzić, że przejęte nieruchomości nie stanowią zorganizowanej całości, zgodnie z brzmieniem art. 55(3) ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2014 r., poz. 121 ze zm., dalej k.c.) - zatem nie stanowią gospodarstwa. Na brak samodzielności wnioskodawcy w prowadzeniu gospodarstwa wskazuje fakt, że w dniu 10 marca 2011 r., Strona powołała pełnomocnika J. M. Pełnomocnictwo obejmowało uposażenie dla pełnomocnika J. M. do reprezentowania i dokonywania w imieniu wnioskodawcy czynności przed organami administracyjnymi, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez Niego gospodarstwa rolnego, ale nadto do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w Jego imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym w szczególności dopłat należnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego, na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich innych niezbędnych czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu niniejszego pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione. Zważywszy, że oprócz powyższego pełnomocnictwa, J. M. jest właścicielem działek nr [...] obręb O. P., numer [...] i [...] obręb Cz., czyli nieruchomości wydzierżawionych wnioskodawcy. Wniosek jaki można wysnuć z powyższych ustaleń jest taki, że to J. M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie rolnika który w ogóle nie prowadzi działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach, do których otrzymał pomoc z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Wnioskodawca w 2011 r. złożył wniosek obszarowy, deklarując w nim działkę nr [...] obręb Cz., o powierzchni użytków rolnych 6,65 ha. Powyższa działka została również uwzględniona we wniosku o przyznanie płatności obszarowych złożonym w 2011 r. do Biura Powiatowego w L. przez innego producenta rolnego – A. N. Zadeklarowana powierzchnia użytków rolnych w tym wniosku wynosiła 5,00 ha. Ponadto Biuro Powiatowe w J. G. poinformowało, że działka nr [...] obręb Cz., także stanowiąca część gospodarstwa wnioskodawcy, została zadeklarowana w 2011 roku, we wnioskach obszarowych dwóch producentów rolnych, a mianowicie wnioskodawcę (powierzchnia użytków rolnych 2,80 ha) oraz J. M., który równocześnie był ustanowionym przez wnioskodawcą jego pełnomocnikiem (powierzchnia użytków rolnych 0,20 ha). Istotnym w sprawie jest fakt, że J. M., jako pełnomocnik wnioskodawcy złożył podpisy na jego wniosku obszarowym złożonym w 2011 r. Na podkreślenie zdaniem organu zasługiwało oświadczenie złożone przez J. M. złożone podczas śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową dla Wrocławia Fabrycznej we Wrocławiu. "J. M. w przeszłości nabywał grunty, których część była nieużytkami od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, co do których jedynymi z warunków nabycia było zapewnienie ich wykorzystania w działalności rolniczej. J. M. posiada 100 ha gruntów. J. M. podnosi, że nie był w stanie samodzielnie przywrócić części gruntów do uprawy. Dlatego też te grunty wydzierżawił i dzięki temu grunty te zostaną przywrócone do stanu pozwalającego na ich wykorzystanie w działalności rolniczej po zakończeniu dzierżaw, bez ponoszenia nakładów na te grunty. Dlatego grunty te wydzierżawił za symboliczną złotówkę." J. M. będąc właścicielem, współwłaścicielem, bądź też pełnomocnikiem właścicieli wydzierżawionych wnioskodawcy gruntów, uzyskując szerokie pełnomocnictwo od wnioskodawcy zapewnił sobie możliwość osobistego prowadzenia gospodarstwa. Skarżący wniósł skargę do WSA na decyzję Prezesa ARiMR, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. W trakcie rozprawy w dniu 23 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących sprawy D. K. - decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz z dnia 24 kwietnia 2014 r. a Sąd postanowił dowód ten dopuścić. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżący wystąpił o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uregulowane zostały, w zakresie przepisów krajowych, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007 r., nr 64, poz. 427ze zm., dalej ustawa o wspieraniu). Art. 21 ust.1 i 2 pkt 2 i ust.3 tej ustawy wprowadził pewne modyfikacje do określonych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) reguł dowodowych, w efekcie czego organ przed którym toczy się postępowanie zobowiązany jest do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nie ma natomiast obowiązku zbierania materiału dowodowego, bowiem to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie słuszna jest ocena organu, że strona nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa, na które została przyznana pomoc finansowa do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy oraz uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, wobec czego zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zasadne jest żądnie zwrotu całkowitej kwoty przyznanej pomocy. Prawidłowo organ ocenił akta sprawy i wywiódł, że skoro strona przejęła nieruchomości niezabudowane, to oznacza to brak na tychże nieruchomościach jakiegokolwiek budynku mieszkalnego i gospodarczego. Nieruchomości przejęte przez stronę są oddalone od jej miejsca zamieszkania w odległości odpowiednio: działka nr [...] - ok. 37 km, działka nr [...] i [...] - ok. 114 km. Odległość pomiędzy nieruchomością w miejscowości Cz. a O. P. wynosi ok. 72 km, zatem można stwierdzić, że przejęte nieruchomości nie stanowią zorganizowanej całości, zgodnie z art. 55(3) k.c. - zatem nie stanowią gospodarstwa. Ponadto zdaniem Sądu I-instancji słusznie organ wskazał, że z treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego J. M. wynika, że obejmowało ono reprezentowanie i dokonywanie czynności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ale także do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jego imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym w szczególności dopłat należnych w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego. Zważywszy, że oprócz powyższego J. M. jest właścicielem działek nr [...], obręb O. P., numer [...] obręb Cz., czyli nieruchomości wydzierżawionych skarżącemu, to wniosek jaki organ słusznie wysnuł z powyższych ustaleń jest taki, że J M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie skarżącego, a skarżący w ogóle nie prowadzi działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach, do których otrzymał pomoc ze środków unijnych. Ponadto, działka nr [...] zgłoszona we wniosku obszarowym została również uwzględniona we wniosku o płatność złożonym przez innego producenta rolnego – A. N., a działka nr [...] została zadeklarowana we wniosku zarówno skarżącego jak też jego pełnomocnika, J. M. Prawidłowo zatem organ wywiódł, że skarżący w sposób niesamodzielny prowadzi działalność rolniczą na przejętych nieruchomościach rolnych, do których została przyznana pomoc, a otrzymana przez Stronę w takiej sytuacji pomoc finansowa oznacza uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sąd nie stwierdził również, aby w toku postępowania prowadzonego w sprawie organy orzekające naruszyły przepisy k.p.a. lub przepisy art. 21 ustawy o wspieraniu określające zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Organy orzekające rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, na jego podstawie właściwie ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniósł M. B. (dalej zwany skarżącym kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok z 6 czerwca 2014 r. w całości oraz zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1) § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez: - błędne przyjęcie, że Skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego wobec zadeklarowania przez Skarżącego za rok 2011 do płatności w ramach płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego powierzchni gruntów niższej niż powierzchnia gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego (21,71 ha) oraz zgłoszenia do płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na ten rok części gruntów przez innych Beneficjentów, podczas gdy zgodnie z założeniami zaakceptowanego biznesplanu (planu rozwoju gospodarstwa), którego wykonanie powinno podlegać badaniu przez właściwe organy w przeciągu pięciu lat od daty podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia, Skarżący w roku 2010 miał zagospodarować powierzchnię 1,77 ha, w roku 2011 - powierzchnię 8,72 ha, w roku 2012 - powierzchnię 10,72 ha, w roku 2013 - powierzchnię 10,72 ha, w roku 2014 - powierzchnię 13,72 ha, w roku 2015 - powierzchnię 13,72 ha, w roku 2016 - powierzchnię 20,71 ha, w roku 2017 - powierzchnię 20,71 ha, wobec tego uznać należy, że gospodarstwo rolne Skarżącego jest prowadzone zgodnie z założeniami biznesplanu, osobiście, we własnym imieniu i na własny rachunek oraz Skarżący ponosi wszelkie koszty i czerpie korzyści w związku z jego prowadzeniem, co potwierdził wymaganym oświadczeniem o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzonym zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, natomiast postępowanie w przedmiocie przyznania płatności wsparcia bezpośredniego jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie innych uregulowań prawnych zarówno krajowych, jak i unijnych i nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie; - błędne przyjęcie, że Skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego wobec udzielenia pełnomocnictwa J. M., który jest również właścicielem bądź współwłaścicielem części wydzierżawionych działek gruntu wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Skarżącego, a zatem organ słusznie wysnuł, źe J. M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie, a skarżący w ogóle nie prowadzi działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach, tymczasem zdaniem Skarżącego zarówno przepisy prawa unijnego, jak i prawa krajowego, które winno być interpretowane w duchu przepisów unijnych, dopuszczają działanie Beneficjenta przez pełnomocnika, a nadto w kwestii samodzielnego prowadzenia przez Beneficjenta gospodarstwa rolnego dwukrotnie wypowiadały się organy Prokuratury oraz Sądy, to jest Prokuratura Rejonowa w L. i Sąd Rejonowy w L. oraz Prokuratura Rejonowa dla W. F. we W. i Sąd Okręgowy we W., odpowiednio odmawiając wszczęcia i umarzając postępowanie karne w sprawie doprowadzenia "do niekorzystnego rozporządzenia mieniem znacznej wartości w związku z przyznanymi płatnościami tytułem pomocy finansowej (...) wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego"; 2) § 2, 3, 18 i 20 rozporządzenia oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie spełnia warunków przyznania pomocy, a mianowicie osobiście lub przez pełnomocnika nie był obecny podczas kontroli gospodarstwa oraz nie udzielił niezbędnej pomocy, jak również nie przedłożył dokumentów do weryfikacji spełnienia zobowiązań w postaci np. faktur na zakup materiału siewnego, za wynajęcie maszyn itp., w sytuacji, gdy gromadzenie takowych dokumentów nie wynika z przepisów rozporządzenia ani z treści decyzji nr [...] z dnia 07 grudnia 2010 r. o przyznaniu pomocy z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom z zastrzeżeniem dopełnienia warunków, a właściwe organy dokonują oceny zgodności z biznesplanem w przeciągu pięciu lat od wydania decyzji o przyznaniu pomocy, oraz Skarżący w toku postępowania, na żądanie organu, składał wszelkie niezbędne wyjaśnienia, jak również wnioskował o zmianę terminów kontroli uzasadniając przyczynę zamiany wyznaczonego terminu, tym samym nie utrudniał przeprowadzenia kontroli gospodarstwa rolnego; 3) § 2 pkt 1 lit a, § 4 rozporządzenia i art. 55(3) k.c. przez błędne przyjęcie, że Skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego z uwagi na fakt, że gospodarstwo rolne Skarżącego nie stanowi gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55(3) k.c. albowiem składa się z wielu odrębnych działek znajdujących się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, jak i względem siebie, jak również brak jest na nim budynku mieszkalnego i gospodarczego, nie można zatem uznać, iż stanowi ono zorganizowaną całość w sytuacji, gdy uznać należy, że grunty rolne posiadane przez Skarżącego stanowią gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55(3) k.c., na których to Skarżący osobiście prowadzi działalność rolniczą zgodnie z założeniami biznesplanu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego (wynagrodzenia pełnomocnika) według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 29 sierpnia 2014 r. Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich sformułowanych zarzutów kasacyjnych, była kwestia samodzielnego prowadzenia przez Skarżącego gospodarstwa rolnego. Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, a mianowicie, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. I tak, w zakresie odnoszącym się do zarzutów z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem oraz na czym naruszenie to polega, a mianowicie, czy w zakresie odnoszącym się do zarzucanego naruszenia prawa materialnego, sąd administracyjny I instancji dopuścił się jego błędnej wykładni (w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu niewłaściwego zastosowania określonych przepisów albo obydwu tych form naruszenia prawa materialnego jednocześnie). Zarzut "błędnej wykładni prawa", to bowiem zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Z punktu widzenia przedstawionych uwag wprowadzających, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skuteczne i tym samym nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest niezgodna z prawem. Nie trafny jest zarzut naruszenia § 2, 3, 18 i 20 rozporządzenia oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez błędne uznanie, że Skarżący nie spełnia warunków przyznania pomocy, a mianowicie osobiście lub przez pełnomocnika nie był obecny podczas kontroli gospodarstwa oraz nie udzielił niezbędnej pomocy, jak również nie przedłożył dokumentów do weryfikacji spełnienia zobowiązań. Nie ma wątpliwości, że kontrola spełniania przez beneficjenta działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" obowiązków określonych w § 18 rozporządzenia, wymaga umożliwienia dostępu do miejsc prowadzenia działalności rolniczej, wglądu do obowiązkowej dokumentacji, a także składania ewentualnych wyjaśnień. Należy zwrócić uwagę również na przepisy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustalającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wspierania rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25/8 z 28. 01.2011 r. str. 8 z późniejszymi zmianami, zwane dalej - rozporządzenie 65/2011). W świetle art. 4 ust. 6 rozporządzenia 65/2011 prawodawca wspólnotowy przewidział sankcję w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy (określaną jako odrzucenie wniosku), gdy beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu. W wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie C - 536/09, wydanego na gruncie analogicznego przepisu art. 23 ust 2 rozporządzenia Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r.) dotyczącego odrzucenia wniosku w przypadku uniemożliwienia kontroli Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli«. Trybunał podkreślił również, iż wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią. Jeśli zaś chodzi o kontekst, w który wpisuje się wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli", to jest on zawarty art. 4 rozporządzenia nr 65/2011, który ustanawia ogólne zasady, zgodnie z którymi należy przeprowadzać kontrole, zgodnie z którym, kontrole są niezbędne dla osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu i że w konsekwencji fakt tworzenia przeszkód dla ich przeprowadzenia może w tej perspektywie prowadzić wyłącznie do poważnych konsekwencji prawnych, takich jak odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, jaki przewiduje art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia w odniesieniu do kontroli. W niniejszej sprawie usiłowano bowiem przeprowadzić kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącego. Informowano skarżącego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie i za każdym razem ani skarżący ani jego pełnomocnik nie stawili się w wyznaczonym miejscu. Dodatkowo skarżący mimo, że zwrócił się o to organ odwoławczy nie wyjaśnił zakresu czynności i terminów, w jakich zostały one wykonane lub inne osoby na dzierżawionych działkach oraz nie przedłożył stosownych faktur na wykonywane czynności na dzierżawionych gruntach jeżeli działania takie zostały podjęte przez osoby trzecie, ze szczegółowym opisem podjętych działań. Zasadnie zatem uznał Sąd I- instancji, że powyższe informacje mogły potwierdzić, że strona prowadzi gospodarstwo osobiście podejmując decyzje dotyczące jego prowadzenia oraz że pracuje w tym gospodarstwie. Natomiast w sytuacji, gdyby działania w gospodarstwie zostały podjęte przez osoby trzecie, faktury potwierdziłyby ponoszenie kosztów związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa. W zakresie zarzutu naruszenia § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia oraz art. 13 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) należy zauważyć, że skarżący udzielił pełnomocnictwa J. M. obejmującego zarówno reprezentowanie go i dokonywanie w jego imieniu czynności przed organami administracyjnymi, sądami i innymi podmiotami w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, jak również do bieżącego administrowania i zarządu tymi nieruchomościami oraz do odbioru w jego imieniu wszelkich należności pieniężnych, w tym, w szczególności dopłat należnych, w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub wskazania konta bankowego, na które mają być przelane pieniądze i do dokonywania wszystkich innych niezbędnych czynności, jakie okażą się niezbędne lub korzystne dla realizacji celu niniejszego pełnomocnictwa, nawet gdyby nie zostało to wyraźnie w nim wymienione. Zważywszy, że oprócz powyższego pełnomocnictwa, Pan J. M. jest właścicielem działek nr [...] obręb O. P., numer [...] obręb Cz., czyli nieruchomości wydzierżawionych wnioskodawcy, a wnioskodawca nie przedstawił w toku czynności kontrolnych żadnych dowodów świadczących o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa (np. dowodów zakupu materiału siewnego) trafny jest wniosek organu i Sądu I-instancji, że to J. M. decyduje o wszystkich sprawach w gospodarstwie M. B., a wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej na przejętych nieruchomościach do których otrzymała pomoc z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". W świetle wskazanych okoliczności tej konkretnej sprawy zasadny jest, że to pełnomocnik podejmował decyzje dotyczące gospodarstwa M. B. zarządzał nim, a także pobierał pożytki. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w realiach niniejszej sprawy trudno jest wytłumaczyć fakt, że zadeklarowania przez Skarżącego za rok 2011 do płatności w ramach płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego powierzchni gruntów niższej niż powierzchnia gruntów wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego (21,71 ha) oraz zgłoszenia do płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego na ten rok części gruntów przez innych Beneficjentów inaczej niż to uczynił Sąd I-instancji i organ, a więc iż nie prowadził on samodzielnie gospodarstwa rolnego. Nie ma bowiem wątpliwości, że takie postępowanie nie jest racjonalne, chociaż przepisy prawa nie sprzeciwiają się ww. działaniom to jednak przemawiają wraz z innymi faktami za uznaniem braku samodzielności podjętych działań przez M. B. W myśl § 4 rozporządzenia – przez samodzielne prowadzenie gospodarstwa, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie, rozumie się prowadzenie gospodarstwa osobiście, ma własny rachunek i we własnym imieniu, ponoszenie kosztów i czerpanie korzyści w związku z jego prowadzeniem. Uznaje się, że osoba fizyczna prowadzi gospodarstwo osobiście, jeżeli pracuje w tym gospodarstwie i podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa (ust. 2). Powyższe uregulowania wskazują, że najistotniejszą cechą samodzielnego prowadzenia gospodarstwa jest sprawowanie funkcji kierowniczej i podejmowanie wszelkich decyzji dotyczących jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1236/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że pomoc finansowa w zakresie programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" skierowana jest do beneficjentów, którzy po raz pierwszy podejmują działalność rolniczą. Istotą tej pomocy jest zapewnienie środków finansowych dla rolników uczących się prowadzenia gospodarstwa stąd ustawodawca zwrócił uwagę na samodzielność i bezpośredniość podejmowanych w nim czynności. Zauważyć należy, że trafny jest pogląd Sądu I-instancji, iż z treści dokumentów wskazanych powyżej w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie niniejszej a zatem skarżący nie prowadził samodzielnie gospodarstwa rolnego. Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, iż oczywiście beneficjent może działać przez pełnomocnika, jednakże z analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd I- instancji zasadnie wywiódł, że powiązania pomiędzy skarżącym a osobą, od której wydzierżawił grunty rolne zasadnie dają podstawy do przyjęcia przez organ, że to J. M. prowadzi działalność rolniczą na wydzierżawionym przez M. B. gruncie rolnym. Powyższe działanie pozostaje zatem w sprzeczności z celami działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uczestnictwo w działaniu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie jest obowiązkiem, a wszystkie warunki i zobowiązania wynikające z tego uczestnictwa prowadzące do uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej są przyjmowane dobrowolnie. Kluczowym warunkiem jednakże jest spełnianie celów określonych zarówno w prawie wspólnotowym jak i krajowym. Warunku polegającego na między innymi samodzielnym prowadzeniu działalności rolniczej w gospodarstwie, do którego została przyznana pomoc. Jak już wyżej wskazano, aby uznać, że rolnik prowadzi gospodarstwo osobiście, musi pracować w tym gospodarstwie oraz podejmować wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia tego gospodarstwa. W związku z powyższym, brak jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby przedstawione powyżej stanowisko strony skarżącej kasacyjnie uznać można było za trafne. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia § 2 pkt 1 lit a, § 4 rozporządzenia i art. 55(3) k.c. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego z uwagi na fakt, że gospodarstwo rolne Skarżącego nie stanowi gospodarstwa rolnego stwierdzić należy, że z treści § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 października 2007 r. wynika, iż na gruncie tego aktu prawnego gospodarstwo rolne powinno być rozumiane zgodnie z jego definicją zawartą kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 55(3) kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że z punktu widzenia definicji gospodarstwa rolnego nie mają większego znaczenia stosunki własnościowe (zob. E. Niezbecka, Komentarz do art. 55(3) kodeksu cywilnego [w:] A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna., WKP, 2012). W skład gospodarstwa rolnego mogą wchodzić grunty stanowiące własność osoby prowadzącej gospodarstwo rolne, jak też osób trzecich, np. grunty dzierżawione, grunty stanowiące jedynie przedmiot posiadania samoistnego bez tytułu prawnego (por. R. Budzinowski, Pojęcie gospodarstwa rolnego według kodeksu cywilnego (rozważania na tle art. 55(3) k.c.), "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1991, z. 3, s. 59). W świetle art. 55(3) k.c. można więc uznać, że zbytnim uproszczeniem jest prezentowany przez organ i za nim Sąd I-instancji pogląd, iż dla uznania, że grunty rolne posiadane przez skarżącego stanowią gospodarstwo rolne konieczne jest ustalenie, iż na gruntach tych posadowione są zabudowania, a w związku z tym grunty rolne posiadane przez skarżącego nie stanowią gospodarstwa rolnego. Brak własnych zabudowań gospodarczych, maszyn czy urządzeń rolniczych, jak również fakt, że użytkowane grunty nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nie dowodzi bowiem automatycznie, że nie mogą stanowić gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 55(3) k.c. Kwestia ta nie wpływa jednak na prawidłowość dokonanej w realiach niniejszej sprawy oceny organu i Sądu I instancji dotyczącej braku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu obowiązujących przepisów w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne zgłoszone do pomocy składa się z wielu odrębnych działek znajdujących się znacznej odległości od miejsca zamieszkania beneficjenta jak i względem siebie, a ubiegająca się o pomoc osoba w żaden sposób nie wskazuje i nie wyjaśnia, mimo prób organu, jak w praktyce gospodarstwo to jest przez nią prowadzone. Odnosząc się natomiast do pism procesowych złożonych przez skarżącego mających wykazać, że w podobnych sprawach, w których pełnomocnikiem beneficjentów był J. M. podjęto w postępowaniu administracyjnym inne rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że sprawy te istotnie różnią się od siebie stopniem ustalenia stanu faktycznego i zakresem zgromadzonego materiału dowodowego (zwłaszcza w kwestii, przedstawienia w tych sprawach dowodów np. faktur wskazujących na samodzielne prowadzenie przez beneficjentów gospodarstwa rolnego), co miało wpływ na podjęcie poszczególnych rozstrzygnięć. Dodatkowo należy zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie zostały przestawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w tym np. w zakresie naruszenia w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny będąc w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami skargi kasacyjnej nie mógł wziąć tych kwestii pod rozwagę z urzędu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.