II SA/Gl 1773/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach Jacka Pańczyka sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. skierował K. W., posiadającego prawo jazdy kat. B, na kontrolne badanie lekarskie. Podstawą prawną decyzji jest przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej p.r.d.). Skierowany nie poddał się badaniom, w konsekwencji zawiadomieniem z [...]r. nr [...] Prezydent Miasta R. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie decyzją z [...]r. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b p.r.d. orzekł o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii kat. B. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...]r., a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że termin do poddania się badaniom lekarskim ma charakter instrukcyjny, ustawa go nie określa, w każdym przypadku należy zatem badać czy można mówić o niewykonaniu obowiązku, uzasadniającym pozbawieniem uprawnień. Skoro skierowany przebywa w Zakładzie Karnym, to organ winien ustalić, czy miał on realną możliwość wykonania badań, czy się o nią ubiegał i ewentualnie kiedy będzie mógł poddać się badaniom. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił w oparciu o pismo Dyrektora Zakładu Karnego z [...]r., że strona jako tymczasowo aresztowany nie ma możliwości ubiegania się o przepustkę. Ustalono także, że strona została przeniesiona do Regionalnego Ośrodka Psychiatrii Sądowej w B. na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w G. Ośrodek Zamiejscowy w R. sygn. [...] i pozostaje w dyspozycji tego Sądu, a okres pobytu w ośrodku nie został określony. Natomiast strona w kierowanych do organu pismach z [...] r. i [...] r. sprzeciwiała się prowadzeniu postępowania w sprawie cofnięcia i kwestionowała zasadność skierowania jej na badania lekarskie. Kolejną wydaną w sprawie decyzją z [...]r. nr [...] Prezydent Miasta R. orzekł o uchyleniu swojego wcześniejszego postanowienia z [...]r. i umorzył postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień, uznając że skierowany nie miał możliwości poddania się badaniom, na które został skierowany. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez SKO w K. decyzją z [...]r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na etapie międzyinstancyjnym utracił moc obowiązującą przepis będący podstawą orzeczenia organu I instancji. W dniu 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm., dalej u.k.p.), która odmiennie reguluje skutki niepoddania się badaniom w art. 102 ust. 1 pkt 3. Zasada dwuinstancyjności postępowania uzasadnia potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego. Pismem z [...]r. Prezydent Miasta R. zawiadomił stronę o prowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z niepoddaniem się badaniom, pouczył o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Pismem z [...]r., strona, wciąż przebywająca w Regionalnym Ośrodku Psychiatrii Sądowej w B. podała, że nadal nie ma możliwości poddać się badaniom, powołała się na zasadność stanowiska Kolegium zawartego w decyzji z [...]r., wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na chorobę psychiczną. Decyzją z [...]r. Prezydent Miasta R. orzekł o zatrzymaniu K. W. prawa jazdy kat. B nr [...] wydanego na druku seria [...] do czasu ustania przyczyny zatrzymania. W podstawie prawnej podano przepis art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. W uzasadnieniu stwierdzono, że strona została skierowana na badania lekarskie. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach o sygn. II SA/Gl 843/08 stwierdzono, że termin do poddania się badaniom określony w rozporządzeniu MZ z 7 stycznia 2004 r. został określony z uwzględnieniem ustawowej delegacji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w stosunku do osób pozbawionych wolności winien być liczony od daty opuszczenia miejsca izolacji. Wobec nieprzedstawienia przez stronę w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, spełniona została przesłanka z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. W odwołaniu od decyzji strona podała, że przebywa w ZK od [...]r. jako osoba szczególnie niebezpieczna. Od tego czasu nie ma realnej możliwości poddania się badaniom. Kierowanie jej w takiej sytuacji na badania było wadliwe. Natomiast prewencyjne odbieranie prawa jazdy, gdy nie ma pewności co do stanu zdrowia, nie jest właściwe. Należy wstrzymać się z tym do czasu uzyskania wyników badań lekarskich. Wobec braku możliwości ich przeprowadzenia strona zwróciła się o zastosowanie art. 22 k.p.a. i zawieszenie postępowania ze względu na miejsce gdzie przebywa i chorobę. Zaskarżoną decyzją z [...]r. SKO w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wobec zmiany stanu prawnego, aktualnie podstawą prawną do orzekania w sprawie jest art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. Decyzje wydawane na tej podstawie nie mają charakteru uznaniowego, są aktami związanymi. Fakt skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami jest bezsporny. Nie ulega też wątpliwości, że skierowany nie poddał się badaniom. W tej sytuacji zatrzymanie prawa jazdy jest uzasadnione treścią art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.k.p. wiąże ono do czasu ustania przyczyny zatrzymania. Jakkolwiek niepoddanie się badaniom w przypadku strony nie ma charakteru zawinionego, to nie ma to znaczenia dla zastosowania instytucji zatrzymania prawa jazdy. Brak też w sprawie podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony, postępowanie jest prowadzone z urzędu, brak też podstaw do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego strona podniosła, że nie zgadza się z decyzją, która jest krzywdząca i niesprawiedliwa, domaga się uchylenia decyzji pozbawiającej prawa jazdy. Skoro nie ma wyników badań lekarskich, to brak podstaw do cofnięcia uprawnień. Skierowano go na badania, których nie mógł przeprowadzić. Chętnie podda się badaniom po opuszczenia ośrodka. Skoro żaden przepis nie precyzje terminu badań lekarskich, to nie precyzuje też po jakim czasie od skierowania można stosować sankcje. Termin do wykonania badań określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia MZ z 7 stycznia 2004 r. ma charakter instrukcyjny, dlatego prawidłowe było stanowisko Kolegium wyrażone w jego decyzji z [...]r. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z [...]r. nr II [...] swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Okręgowy w G., który na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że wydana w stosunku do niego decyzja nie rodzi skutku w postaci pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami, lecz jedynie orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu wykonania badań lekarskich. Nie są zatem zasadne zarzuty dotyczące braku podstaw do pozbawiania uprawnień, gdy istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami nie zostało zweryfikowane przez uprawnionego lekarza, do pozbawienia uprawnień w sprawie wszak nie doszło. Nie mogą też odnieść skutku zarzuty pod adresem decyzji kierującej skarżącego na kontrolne badania lekarskie, ta decyzja jest bowiem ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i rodzi określone w niej skutki, w postaci obowiązku poddania się badaniom weryfikującym istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Jak zasadnie natomiast zauważyło Kolegium, uległ w międzyczasie zmianie stan prawny, regulujący skutki niepoddania się badaniom. Na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym w takiej sytuacji organ cofał uprawnienia do kierowania pojazdami. Do tej regulacji odnoszą się uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...]r., na którą powołuje się skarżący, podzielając stanowisko o konieczności indywidualizowania okoliczności powodujących niepoddanie się badaniom. Ta regulacja utraciła jednak moc obowiązującą, z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie w zasadniczej części ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, daty wejścia w życie poszczególnych grup przepisów tej ustawy określa art. 139 pkt 1 i 2 u.k.p. Ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera regulacji intertemporalnej dotyczącej skutków wdania decyzji kierującej na kontrolne badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prawidłowo Kolegium przyjęło, że skutki te regulowane są aktualnie obowiązującymi przepisami, z zastosowaniem nowych instytucji prawnych, w tym instytucji zatrzymania prawa jazdy. Ostateczna decyzja kierująca na kontrolne badanie lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 p.r.d. rodzi skutek w postaci obowiązku kierowcy poddania się takim badaniom. Zarówno w poprzednio obowiązującym art. 122 ust. 1 pkt 4 p.r.d. jak i w aktualnie obowiązującym art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., przesłanką takiego skierowania jest istnienie zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, zaś ratio legis takich regulacji związane jest z potrzebą ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wartości zdrowia i życia ludzkiego. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący nie poddał się badaniu lekarskiemu, czyli stan jego zdrowia nie został zweryfikowany. Należy przy tym uznać, że obowiązek takiej weryfikacji nadal istnieje i znajduje oparcie w decyzji ostatecznej kierującej na badanie. Jeżeli chodzi o termin poddania się badaniom, to należy uznać, że nie zmienił się jego charakter, ustalony w oparciu o stan prawny istniejący w dacie orzekania w przedmiocie skierowania na badania lekarskie, ma charakter instrukcyjny, co nie znaczy, że ten nie wiążący charakter prowadzi do skutku wstrzymania wykonania decyzji. Powstaje wobec tego pytanie, jakie środki przewidują w takich sytuacjach aktualnie obowiązujące przepisy. Przepis art. 101 u.k.p., regulujący ustawowo kwestie terminów, w jakich m. in. osoba skierowana na badania w związku z zastrzeżeniami co do stanu zdrowia ma obowiązek poddać się badaniom i przedstawić Staroście orzeczenie lekarskie, zgodnie z art. 139 pkt 3 u.k.p. wejdzie w życie dopiero z dniem 4 stycznia 2016 r., nie może to jednak oznaczać, że nie mogą znaleźć zastosowania przepisy regulujące instytucję zatrzymania prawa jazdy. Skutkiem niepoddania się badaniom lekarskim jest aktualnie wydanie przez Starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. 3 lit. a u.k.p. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu, gdy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2 ustawy. Przepis art. 79 ust. 2 u.k.p. stanowi zaś jedynie, że uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Prewencyjny charakter tej regulacji pozwala przyjąć, że gdy termin wykonania badań został określony na podstawie aktu wykonawczego i ma charakter instrukcyjny, to nie oznacza, że można go traktować jako pozbawiony znaczenia, a jego upływ, gdy jest usprawiedliwiony, nie uzasadnia zatrzymania prawa jazdy. Należy zwrócić uwagę, że art. 101 u.k.p., wprowadzając ustawowe terminy wykonania obowiązków przez kierowców, nie przewiduje ich przedłużania czy usprawiedliwiania ich przekroczenia. Zatrzymanie prawa jazdy, jako instrument prewencyjny, jest efektem jedynie braku weryfikacji zastrzeżeń co do stanu zdrowia, stwierdzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o skierowaniu na badania lekarskie. Zasadnie zatem Kolegium twierdzi, że organ ma obowiązek orzec o zatrzymaniu prawa jazdy, gdy nie doszło do badań i nie jest rozstrzygnięte, czy posiadający uprawnienia jest w stanie bezpiecznie z nich korzystać. Zatrzymanie prawa jazdy nie rodzi skutku pozbawienia uprawnień, a jedynie eliminuje z grona uczestników ruchu osoby, u których stwierdzono zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Sytuacja, gdy z różnych powodów skierowany nie ma możliwości poddania się badaniom, a w sytuacji izolacji również możliwości korzystania z uprawnień do kierowania, nie uzasadnia odstąpienia od wydania decyzji o zatrzymaniu, uzasadnianego poprzez wskazanie, że uprawniony z prawa jazdy i tak nie korzysta. Sąd podziela stanowisko, że organy administracji właściwe w sprawie nie mają instrumentów monitorowania miejsca pobytu i zmian w sytuacji faktycznej kierowców, nie jest zatem możliwe nałożenie na nie obowiązku nadzorowania stanu faktycznego i uruchamiania postępowania w zależności od tego, czy zobowiązany uzyskał możliwość wykonania badań. Stanowisko zajęte przez Kolegium w decyzji z [...]r. w kwestii przyczyn niewykonania badań było uzasadnione ówczesnym stanem prawnym, zgodnie z którym zaniechanie badań lekarskich skutkowało bezpośrednio decyzją o cofnięciu uprawnień, ingerowało zatem w posiadane uprawnienia. Nowa instytucja zatrzymania takiego skutku nie wywiera, decyzja o cofnięciu uprawnień jest dopiero możliwa po stwierdzeniu orzeczeniem lekarskim istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami, zgodnie z art. 103 u.k.p. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, to ich nieprzeprowadzenie, w sytuacji utrzymujących się zastrzeżeń co do stanu zdrowia, uzasadnia zatrzymanie prawa jazdy. Mając na uwadze podane argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.