II SA/Ol 310/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia "[...]" udzielił spółce A zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. Zezwolenie zostało udzielone na okres 6 lat. Pismem z dnia 20.02.2009r. spółka zwróciła się o przedłużenie ww. zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" odmówił jego przedłużenia. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na decyzję organu II instancji, spółka A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem sygn. akt. II SA/Ol 783/11 z dnia 03.11.2011 r. oddalił skargę. Od zapadłego orzeczenia spółka wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem sygn. akt II GSK 334/12 w dniu 11.07.2013r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 783/11 z dnia 03.11.2011 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej jak i decyzję ją poprzedzającą. W zapadłym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd niższej instancji jak i organy obu instancji, przy badaniu meritum sprawy nie uwzględniły zapadłego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19.07.2012r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29.09.2012r. (Dz. Urz. UE. C 295/12). Nadto Sąd wskazał, że organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ocena czy art. 138 ust. 1 ustawy jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w tej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Dyrektor Izby Celnej, w związku z ww. orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, decyzją z dnia "[...]" odmówił spółką A przedłużenia posiadanego zezwolenia. Od ww. rozstrzygnięcia spółka wniosła odwołanie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej, O.p. w związku z zastosowaniem art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z naruszeniem: - art. 8, art. 9 w zw. z art. 1 akapit pierwszy pkt 1), 3), 4) i 11) Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, - art. 36 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, - art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, - zasad wynikających z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości: - poprzez odmowę przedłużenia zezwolenia w oparciu o art. 138 ust. 1, który nie powinien znaleźć zastosowania, jako przepis sprzeczny z prawem wspólnotowym, a także z przepisami Konstytucji, - błędne przyjęcie, że ww. przepis nie miał istotnego wpływu na obrót automatami do gier, - niespójne, niezrozumiałe i nieracjonalne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, organ I instancji w skarżonej decyzji zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu II GSK 334/12 z dnia 11.07.2013r. ocenił przepisy ustawy o grach hazardowych z punktu widzenia tego, czy stanowią one przepisy techniczne w rozumieniu tej dyrektywy WE nr 98/34 oraz ocenił czy przepisy u.g.h. wywarły kwalifikowany - "istotny" wpływ na właściwości lub sprzedaż specyficznego produktu, jakim jest automat o niskich wygranych. Należy zgodzić się, że przepisy ustawy o grach hazardowych wywarły wpływ na właściwości lub sprzedaż produktu jakim jest automat do gier o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej stwierdził jednak, że wykazał, iż wpływ ten nie jest istotny na właściwości czy też sprzedaż produktu jakim jest automat do gier o niskich wygranych. Organ odwoławczy skonkludował, że organ I instancji słusznie uznał, iż wnioskowane przez stronę przedłużenie zezwolenia z dnia 12 sierpnia 2005r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie było możliwe z uwagi na przepis art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze co do zasady zostały powtórzone zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 240 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) dalej "O.p." W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 -132. Z powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy ppsa wynika natomiast, że stwierdzenie takiego uchybienia na etapie sądowej kontroli decyzji musi skutkować jej uchyleniem. Stosownie do art. 130 § 1 pkt 6 O.p. funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie odnosi się jedynie do pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie brał udział w wydaniu decyzji po rozpatrzeniu odwołania w II instancji, zatem nie jest ograniczone do środków zaskarżenia w trybie zwykłym, lecz ma charakter ogólny, a więc w ocenie Sądu obejmuje także przypadki weryfikacji decyzji zapadłych w toku ponownego postępowania po kontroli sądowej, a także decyzji ostatecznych zapadłych w trybach nadzwyczajnych. Strony mają bowiem prawo oczekiwać, że pomimo, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny ich sprawy dokona inny pracownik organu. Działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie bierze udział w rozpatrywaniu danej sprawy indywidualnej stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. (por. P. Pietrasz Komentarz Lex do art. 130 ustawy - Ordynacja podatkowa, wyroki WSA w: Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Bk 228/11, Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. IV SA/Wa 1489/11, Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1222/11). Wskazać należy również, że sporna wcześniej w doktrynie i orzecznictwie kwestia, czy przepisy o wyłączeniu pracownika organu mają zastosowanie do sytuacji rozpoznawania odwołania od decyzji przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, została na gruncie analogicznej regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego przesądzona uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. II GSP 4/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu tej uchwały, instytucja wyłącznie pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc - dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę, uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wykładnię wynikającą z powyższej uchwały należy, w ocenie Sądu zastosować również do przypadków zaskarżania decyzji zapadłej w toku ponownego postępowania, prowadzonego po wydaniu wyroku w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nie opartego na obiektywnej ocenie sprawy. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie postępowania administracyjnego jest zatem instytucją proceduralna, służącą realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07, opublikowanego w OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy własną decyzję z "[...]" odmawiającą przedłużenia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, została wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Zastępcę Dyrektora J. K.. Z kolei w toku ponownego rozpoznania sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją z dnia "[...]", którą odmówiono spółce A przedłużenia zezwolenia (udzielonego decyzją z dnia "[...]") na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, została również podpisana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Zastępcę Dyrektora podinspektora celnego J. K. Obie wskazane decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu, co stanowi naruszenie cytowanych wyżej przepisów. Podinspektor celny J. K. podlegał bowiem na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]". Jak z powyższego wynika, wydając ww. decyzję odmawiającą przedłużenia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A, organ naruszył prawo (tj. wskazany wyżej art. 130 § 1 pkt 6 O.p.) w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 240 § 1 pkt 3 O.p., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 - 132 O.p. Nie dostrzegając wskazanego naruszenia prawa i wydając w dniu 31 stycznia 2014 r. zaskarżoną do Sądu decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor Izby Celnej naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia prawa, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 ustawy ppsa. powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszo instancyjnej. Na podstawie art. 152 ustawy ppsa. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 oraz art. art. 205 § 2 tej ustawy. Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzję w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.