IV SAB/Gl 17/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji A na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. Fundacja A we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca w dniu 2 stycznia 2014 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych kończących postępowanie wydanych przez Komisję Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w latach 2011-2013. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. podmiot poinformował wnioskodawcę, że nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej stanowisko to jest niezgodne z prawem, ponieważ orzeczenia wydawane przez podmiot w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli stanowią informację publiczną. Natomiast każdy organ władzy publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej jest zobowiązany co do zasady do jej udostępnienia. Negacja właściwości jest nieuprawniona i oznacza, że w sprawie występuje bezczynność podmiotu w załatwieniu wniosku. W związku z tym wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w sposób prawem przewidziany oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewódzkie [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że ani przewodniczący ani komisja dyscyplinarna dla nauczycieli nie są żadnym z trzech kategorii organów wskazanych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzono, że uregulowania dotyczące funkcjonowania komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli (w tym przewodniczącego) zostały zawarte w Karcie Nauczyciela, a więc w akcie prawnym stanowiącym pragmatykę zawodową nauczycieli. Charakter tego aktu prawnego związany jest ze sferą stosunku pracy nauczycieli, a nie ze sferą stosunków publicznoprawnych. Komisja dyscyplinarna ma charakter sądu koleżeńskiego, którego działanie i funkcjonowanie wyczerpująco regulują przepisy Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1988 r. w sprawie komisji dyscyplinarnej da nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. nr 15, poz. 64). Dalej podniesiono, że w procedurze działania komisji nie stosuje się przepisów k.p.a., co oznacza, że komisja i jej przewodniczący nie są organami, o których mowa w art. 1 k.p.a. Wskazano, że komisja i jej przewodniczący działają przy organie władzy publicznej, którym jest wojewoda i który powołuje komisję, jej członków i przewodniczącego , którzy nie są organami władzy publicznej. Komisja realizuje swoje zadania a nie zadania organu, który ją powołał. Ponadto wskazano, że komisja i jej przewodniczący nie dysponują majątkiem publicznym , a jej obsługę zapewnia organ , przy którym komisja działa. Zaznaczono również, że umiejscowienie obowiązku godnego wykonywania zawodu nauczyciela w akcie prawnym mającym charakter pragmatyki zawodowej uprawnia do stwierdzenia, że są to obowiązku o charakterze pracowniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że dany podmiot był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszej sprawie, sporną stała się kwestia czy podmiot, do którego strona skarżąca skierowała wniosek o udzielenie informacji publicznej, czyli Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], jest podmiotem właściwym w sprawie jej udostępnienia. Ustalenie Sądu w tym zakresie jest więc niezbędne do rozstrzygnięcie, czy wskazany podmiot, do którego skarżąca skierowała swe żądanie o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, czy też nie jest bezczynny. W tym celu należało zatem odwołać się do stosownych regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta określa zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, a także przypadki w jakich dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przy czym w myśl przepisów tej ustawy, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia , tj zgodnie z art.4 ust. 1 są "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2) - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawy nie jest spełniona druga ze wskazanych przesłanek. Adresat wniosku strony skarżącej, czyli Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], nie jest bowiem podmiotem o którym stanowi art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust.1 cyt. ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, państwowe lub samorządowe osoby prawne albo inne państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne bądź inne podmioty (jednostki), które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wprawdzie powyższe wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji nie jest enumeratywne, tym niemniej wskazuje, że są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne, bądź dysponujące majątkiem publicznym. Zdaniem Sądu nie można przyporządkować Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...]do żadnej z kategorii podmiotów, o jakich mowa w cyt. wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić się należy ze strona przeciwną, że pozycja (status) przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli przy wojewodzie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Natomiast szczegółowy zakres zadań (kompetencji) określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Podkreślenia przy tym wymaga, że rozporządzenie to zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011r., III PZP 1/11, nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, co oznacza, że akt ten nadal obowiązuje. Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn.akt I OSK 1831/12, LEX Nr 1328085). Zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli reguluje Karta Nauczyciela w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Zawarty w niej przepis art. 77 ust. 1 stanowi, że w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa. Natomiast zgodnie z art. 79 ust. 1, organ przy którym została powołana komisja dyscyplinarna wyznaczy, w drodze zarządzenia, dla każdej komisji dyscyplinarnej rzecznika dyscyplinarnego (...). Wskazać przy tym należy na przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia , w myśl którego do zadań rzecznika należy między innymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego (pkt 1) oraz składanie do komisji wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 80 ust. 1 Karty Nauczyciela postępowanie dyscyplinarne wszczyna komisja dyscyplinarna na wniosek rzecznika dyscyplinarnego. Komisje dyscyplinarne wydają orzeczenia po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego lub jego obrońcy (ust.2). Powyższa regulacja oznacza, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej składa się niejako z dwóch faz postępowania, a to podejmowania i prowadzenia określonych czynności przez rzecznika dyscyplinarnego oraz postępowania prowadzonego przez komisję dyscyplinarną przy wojewodzie. Jednocześnie po myśli § 7 ust.3 rozporządzenia członków komisji dyscyplinarnej, w tym przewodniczącego i jego zastępców, powołuje, odwołuje i ustala ich liczbę oraz funkcje, wojewoda lub właściwy minister, przy którym ta komisja działa, zwani dalej "organem, przy którym działa komisja", w porozumieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Z kolei zgodnie z § 11 ust.1 rozporządzenia komisja dyscyplinarna pierwszej instancji orzeka w składzie trzyosobowym, gdzie przewodniczącym składu orzekającego jest przewodniczący komisji albo wyznaczony przez niego zastępca (ust.3). Istotny jest przy tym przepis § 12 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że przewodniczący komisji kieruje pracami komisji, a w szczególności zaznajamia się z każdą sprawą wpływającą do komisji (pkt 1), ustala składy orzekające, powołuje przewodniczącego składu, jeżeli sam nie przewodniczy składowi, oraz wyznacza termin pierwszego posiedzenia składu (pkt 2), zapewnia szybki i sprawny przebieg postępowania dyscyplinarnego, a także zgodność postępowania z obowiązującymi przepisami (pkt 3). Także do zadań przewodniczącego komisji należy w myśl § 22 ust.1 rozporządzenia wyznaczanie składu orzekającego, jak i zawiadamianie o terminie rozprawy rzecznika dyscyplinarnego oraz wzywanie na rozprawę obwinionego, jego obrońcę oraz świadków i biegłych (§ 26 ust.1 rozporządzenia). Przytoczone wyżej uregulowania określające uprawnienia (kompetencje), w jakie wyposażony został przewodniczący komisji dyscyplinarnej przy wojewodzie, nie pozwalają, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że przewodniczący komisji jest władny występować we własnym imieniu na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych postępowaniem dyscyplinarnym, w tym zwłaszcza wydawać we własnym imieniu decyzje, bądź inne akty, jako, że posiadane przez przewodniczącemu komisji dyscyplinarnej uprawnienia ograniczają się w istocie do czynności natury techniczno- organizacyjnych, jako, że związane są z funkcją organizacyjną i kierowaniem pracami komisji. Wskazać przy tym należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że to wojewoda jako organ władzy publicznej (art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.) realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi mu we własnym imieniu i w przypisanej formie występować na zewnątrz, jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 2034/12; z dnia l0 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2318/12). Podziela także pogląd, zgodnie z którym skoro postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w ramach przewinień dyscyplinarnych tychże, w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią szerzej rozumianego postępowania dyscyplinarnego, to idąc tym tokiem rozumowania przyjąć należy, że i komisja dyscyplinarna dla nauczycieli przy wojewodzie nie jest podmiotem o jakim mowa w art. 4 ust.1 u.d.i.p., jako, że prowadzone przed tą komisją dyscyplinarną postępowanie jest dalszym ciągiem czynności podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli oraz, że takim podmiotem nie jest również przewodniczący tej komisji (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 199/13 – publik. w Internecie – CBOSA). Jednocześnie można także na marginesie wskazać, że komisja dyscyplinarna oraz jej przewodniczący nie dysponują własnym majątkiem, w tym własnymi środkami finansowymi ani własną obsługą organizacyjną, bowiem te zapewnia organ przy którym komisja działa (§ 53 ust. 1, ust. 4 i 5 rozporządzenia). Uprawnienia (kompetencje) komisji oraz jej przewodniczącego ograniczają się natomiast wyłącznie do tych, które zostały określone w przepisach ustawy Karta Nauczyciela oraz cyt. rozporządzeniu. W świetle powyższego, stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie to Wojewoda [...] jako organ władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem (art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy) - do którego winno było być skierowane żądanie strony skarżącej o udostępnienie określonej informacji. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że adresat wniosku skarżącej, czyli Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] nie pozostawał i nie pozostaje bezczynny, jako, że nie był uprawniony, a tym samym zobowiązanym do jego rozpoznania. W okolicznościach tej sprawy, przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się przez Sąd, czy żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej, a dotyczące przesłania określonych kserokopii zanonimizowanych dokumentów stanowi, czy też nie stanowi informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.