II SA/Ol 424/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora gimnazjum oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 marca 2014r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Giżycka z dnia 9 kwietnia, nr 195/2009 w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 2 w Giżycku, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że powołując komisję konkursową Burmistrz wskazał siebie jako członka komisji pełniącego funkcję przewodniczącego. Natomiast z treści art. 36a ustawy o systemie oświaty (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 189, poz. 1855) pośrednio wynika brak możliwości powołania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Ustawodawca określił, że w skład komisji wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Przedstawiciel organu to pracownik jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji osoby piastującej funkcję organu, to skonstruowałby normę w sposób wyraźnie to dopuszczający. Wskazano, że organ prowadzący szkołę zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Ustawodawca ponadto chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej jednocześnie zatwierdza lub unieważnia konkurs, czyli staje się "sędzią we własnej sprawie". Podniesiono także, że trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda powołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Giżycko, domagając się jego uchylenia w związku z błędną interpretacją art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że pogląd głoszący, iż przepis ten wyklucza udział w składzie komisji konkursowej osoby burmistrza jest kontrowersyjny, a jego uzasadnienie wysoce dyskusyjne. Argumentowano, że instytucja przedstawicielstwa znajduje swoje umocowanie z przepisach art. 95 i następnych kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym unormowaniem, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela. Istota zatem tej instytucji sprowadza się do możliwości działania poprzez ustanowionego przedstawiciela zamiast działania osobistego, a zezwolenie na działanie przez przedstawiciela nie może być utożsamiane z zakazem działania osobistego. Nakaz działania przez przedstawiciela obowiązujące przepisy prawa wprowadzają jedynie w wyjątkowych sytuacjach dotyczących obowiązku działania poprzez profesjonalnych pełnomocników (tzw. przymus adwokacki). Jest to zatem wyjątek od reguły, który winien być wyartykułowany przez ustawodawcę w sposób wyraźny, a nie dorozumiany. Tymczasem przepis art. 36a ust. 6 określający skład komisji konkursowych do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, jak również żaden inny przepis prawa nie zabrania burmistrzom samodzielnego działania przy wyłanianiu kandydata na stanowisko dyrektora. Strona skarżąca wskazała, że do tej pory powszechną była praktyka powoływania w skład komisji konkursowej burmistrzów lub wójtów, czego nie kwestionowali w ogóle przedstawiciele kuratoriów reprezentujący administrację podległą Wojewodzie. W tym kontekście skarżąca zgłosiła wątpliwość czy Wojewoda zachował trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro od wydania kwestionowanego zarządzenia upłynął okres 5 lat. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że osobisty udział burmistrza w składzie komisji konkursowej czynił go "sędzią we własnej sprawie". Podkreślono, że organ prowadzący nie ma innej możliwości, niż powierzenie stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. Poza tym osobisty udział burmistrza w składzie komisji konkursowej w sposób oczywisty czyni nadzór nad prawidłowością przeprowadzenia konkursu bardziej efektywnym. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda nie zbadał czy udział burmistrza w składzie komisji konkursowej wpłynął w ogóle na sposób rozstrzygnięcia tego konkursu, czy też nie, w sytuacji gdy do konkursu przystąpił tylko jeden kandydat i za jego wyborem głosowano jednomyślnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że ustawodawca w art. 95 § 1 ustawy kodeks cywilny wskazuje wyraźnie, iż kodeksowe przepisy o dokonywaniu czynności prawnych za pośrednictwem przedstawiciela stosuje się, o ile przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest z całą pewnością zaś art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który nakazuje organowi prowadzącemu szkołę działać w komisji konkursowej za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Stwierdzenie to w pełni koreluje ze stanowiskiem, zgodnie z którym pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać samego siebie na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o naruszeniu przez organ nadzoru trzydziestodniowego terminu, wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Wojewoda otrzymał zarządzenie w dniu 21 lutego 2014 r., po uprzednim zwróceniu się do Burmistrza Giżycka pismem z dnia 11 lutego 2014 r. o jego przedłożenie (zarządzenie nie zostało wcześniej przekazane Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu), zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Burmistrzowi Giżycka w dniu 13 marca 2014 r., zatem przed upływem ustawowego terminu 30 dni od dnia doręczenia aktu podlegającego nadzorowi. Organ nadzoru nie zgodził się również z koniecznością dokonywania oceny wpływu udziału Burmistrza na sposób rozstrzygnięcia konkursu. Zdaniem organu okoliczność ta pozostaje bez najmniejszego wpływu na ocenę zgodności z prawem zakwestionowanego aktu. Zaznaczono, że organ wydając akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Gdyby Burmistrz Giżycka zastosował się do dyspozycji zawartej w art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wówczas zarządzenie miałoby inną treść i wskazywało kolejnego przedstawiciela organu prowadzącego, a nie piastuna tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu pomiędzy stronami w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w ramach komisji konkursowej, powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, mógł zasiadać jako jej członek (i przewodniczący) Burmistrz Giżycka, skoro następnie do jego kompetencji, jako organu prowadzącego szkołę, należy uprawnienie do zatwierdzenia konkursu, bądź jego unieważnienie i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2/ dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3/ po jednym przedstawicielu: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, c/ zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, obowiązującego w dacie wydania spornego zarządzenia, organ prowadzący szkołę lub placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia 1) nieuzasadnionego odrzucenia oferty; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganej obecności 2/3 jej członków; 3) innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. Zbliżone regulacje zawiera także obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.), które w § 2 stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Natomiast § 8 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, samego siebie. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12), w którym stwierdzono, iż burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego. Sąd ten wskazał, że właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Jak słusznie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, taka regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się ,,sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. Takie samo stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z dnia 5 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 736/13 ), z dnia 13 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 822/13), z dnia 19 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 855/13 – dostępne pod przywołanym wyżej adresem internetowym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości powyższy pogląd prawny podziela, odpowiednio odnosząc rozważania dotyczące wójta do burmistrza, który jest organem wydającym zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie. Wobec tego stwierdzić należy, iż powołanie przez Burmistrza Giżycka samego siebie na członka (i przewodniczącego) komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z dnia 12 marca 2014r.. w sprawie powołania komisji konkursowej, a co za tym idzie, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezasadna. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, to stwierdzić należy, że Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w odpowiedzi na skargę, w myśl którego nie doszło do naruszenia 30 - dniowego terminu, ponieważ sporne zarządzenie burmistrza Wojewoda otrzymał w dniu 21 lutego 2014r. a rozstrzygnięcie nadzorcze wydał w dniu12 marca 2014r. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.