I OSK 2697/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 897/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 897/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej Kolegium bądź SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), art. 27 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej upal), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.) Prezydenta Miasta Lublin (dalej Prezydent bądź organ I instancji), którą zobowiązano M. K. (dalej skarżący) do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności z tytułu otrzymanych przez Zuzannę Wójcik świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. w łącznej wysokości 6.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Z uzasadnienia decyzji z [...] marca 2013 r. wynika, że organ właściwy wierzyciela wypłacił na rzecz Z. W., reprezentowanej przez N. W., świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznane jej na podstawie decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.) na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. w wysokości po 500 zł miesięcznie tj. w łącznej wysokości 6.000 zł. Dłużnik alimentacyjny - M. K. - nie dokonał żadnej wpłaty na rzecz organu i nie została wyegzekwowana od niego żadna kwota. Skargę na decyzję z [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł M. K. wskazując, że jako osoba osadzona w zakładzie karnym nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskania dochodów, umożliwiających spłatę należności, która z uwagi na zasądzone odsetki, znacznie wzrośnie przez okres odbywania kary. Skarżący wniósł o umorzenie należności zgodnie z art. 30 ust. 2 upal (k. 3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 5-6 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że organ wydał decyzję zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 upal, zobowiązującą skarżącego (dłużnika alimentacyjnego) do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Powołany w podstawie prawnej decyzji przepis ma charakter bezwzględny i nie jest uzależniony od sytuacji dochodowej, rodzinnej czy zdrowotnej dłużnika alimentacyjnego, który w każdym przypadku ma obowiązek zwrócić organowi wypłacone za niego z funduszu alimentacyjnego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja zobowiązująca dłużnika alimentacyjnego do zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter związany. Decyzja mająca oparcie w art. 27 ust. 2 upal nie ma charakteru uznaniowego, a w prowadzonym postępowaniu organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone (k. 51 - 54 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., reprezentowany przez adw. D. D. – pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa przez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji publicznej polegająca na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek do wydania decyzji przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego a w szczególności czy organ dokonał prawidłowych ustaleń czy decyzja poprzedzająca wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego była decyzją ostateczną, podczas gdy prawidłowo dokonana kontrola decyzji organu administracyjnego winna prowadzić do wniosku, że decyzja [...] września 2011 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest ostateczna z uwagi na fakt, że organ nie doręczył jej dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie postępowania wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania, a co za tym idzie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez dokonanie błędnego ustalenia, że decyzja SKO w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r. nie została wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniających jej uchylenie, w sytuacji, gdy decyzje organów administracji wydane w przedmiotowej sprawie naruszają art. 27 ust. 1 i 2 upal, przez błędne przejęcie, że ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy decyzja z [...] września 2011 r. o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie jest ostateczna, a organ nie doręczył jej dłużnikowi alimentacyjnemu, jako stronie tego postępowania wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania; 3. art. 151 ppsa w ten sposób, że Sąd oddalił skargę na decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] lipca 2013 r., podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach (k. 76-80 akt sądowych). Na rozprawie dnia 7 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, bowiem skarżący nie był należycie reprezentowany w postępowaniu administracyjnym (k. 117 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania - w szczególności z uwagi na zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. W sprawie nie doszło do pozbawienia M. K. możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego dotyczy art. 183 § 2 pkt 5 ppsa. Wskazany jako wzorzec kontroli przepis nie dotyczy postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta o zarzuty naruszenia prawa procesowego. Podstawą skutecznej skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa przez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji publicznej. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny a Sąd I instancji należycie wykonał obowiązek kontroli postępowania administracyjnego. Na żadnym etapie postępowania skarżący nie kwestionował, że otrzymał decyzję z [...] września 2011 r. i że stała się ona ostateczną. Skarżący podnosił jedynie przesłanki z art. 30 upal. Zgodnie z art. 27 ust. 1 upal, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia zapłaty (ust. 1a). Stosownie natomiast do ust. 2 powyższego artykułu, organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że należności podlegają ściągnięciu w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 27 upal jest decyzją związaną i rozstrzygającą jedynie o kwestii zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej. W postępowaniu prowadzonym w trybie tych przepisów nie ma podstaw do badania sytuacji majątkowej dłużnika alimentacyjnego, bądź jego możliwości spłaty zobowiązania (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 60/12). W postępowaniu tym organ musi jedynie ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy świadczenia te zostały wypłacone. Poczynienie pozytywnych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Co więcej, przyjmuje się, że nie jest możliwe orzekanie o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odroczeniu terminu płatności, albo rozłożeniu jej na raty bez uprzedniego wydania ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/11). Decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 upal tylko deklaratoryjnie stwierdza, że w związku z niewykonaniem obowiązku alimentacyjnego, dłużnik obowiązany jest zwrócić świadczenia, wypłacone wierzycielowi. Obowiązek zwrotu świadczenia na podstawie decyzji z art. 27 ust. 2 upal jest nieunikniony, jeśli wydano wcześniej decyzję stanowiącą podstawę wypłat świadczenia wierzycielowi (G. Zdziennicka-Kaczocha, Świadczenia rodzinne. Zaliczka alimentacyjna, Skierniewice 2006 s. 156). Na etapie wydawania decyzji z art. 27 upal organ nie bada, czy wierzycielowi przysługiwało prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (w tym przesłanka bezskuteczności egzekucji alimentów), ani rozmiar świadczenia czy czasowe granice okresu świadczeniowego. Wszystkie te przesłanki badane są w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie w postępowaniu o zwrot świadczenia przez dłużnika alimentacyjnego (art. 27 ust. 2 upal). Interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sprawy świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmiennie niż sprawy świadczeń rodzinnych, należą do spraw, w których ścierają się sporne interesy stron: wierzyciela (uprawnionego do świadczenia) i dłużnika alimentacyjnego (zobowiązanego do alimentacji i zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty; art. 27 ust. 1, 1a i 2 upal; A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz" C.H. Beck 2010 s. 54-57, nb 8-10; s. 224-227, nb 3-4). Wyrok I instancji nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez dokonanie błędnego ustalenia, że decyzja SKO w Lublinie z [...] lipca 2013 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniających jej uchylenie, w sytuacji, gdy decyzje organów administracyjnych wydane w przedmiotowej sprawie naruszają art. 27 ust. 1 i 2 upal. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie