II OSK 2365/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. oraz P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 177/14 w sprawie ze skargi D.S. oraz P. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących D. S. i P. S. solidarnie kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. S. i P. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta Kartuski, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych, polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 24 m² na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina K.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawidłowa interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazuje iż przepis ten umożliwia budowę na podstawie zgłoszenia wskazanych w nim obiektów, tj. budynku gospodarczego, altany czy wiaty, jako uzupełniających zabudowę działki budowlanej i towarzyszących jej funkcjonalnie. Na terenie objętym zgłoszeniem nie istnieje budynek mieszkalny, dla którego zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą. Ponadto dla działki, na której planowana jest inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego, a definicja taka zawarta jest w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdzie wskazano, że budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jakkolwiek definicja ta nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to pojęcie budynek gospodarczy należy interpretować jako budynek, który pełni określoną funkcję związaną z zagospodarowaniem. Dokonanie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w sytuacji działki zabudowanej lub działki, której przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową zostało przesądzone w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący zgłosili zamiar realizacji wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 wskazując, iż zgłoszenie to następuje w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wątpliwości dotyczące zakresu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wolno stojących parterowych budynków gospodarczych wynikają z tego, że Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. Pojęcie budynek gospodarczy należy rozmieć jako budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności. Pojęcie budynku gospodarczego użyte w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego niewątpliwie nie dotyczy wszystkich budynków gospodarczych i jest pojęciem węższym, niż wynika to z jego językowego brzmienia. Przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę obiektów wznoszonych na działce budowlanej, towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej. Istotną wskazówką interpretacyjną w tym zakresie jest fakt, iż ustawodawca w treści przepisu w jednej jednostce redakcyjnej zamieścił wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty, altany i przydomowe oranżerie. Wspólne zamieszczenie wszystkich tych obiektów w jednej jednostce redakcyjnej świadczy, zdaniem Sądu, o zamiarze uregulowania w tym przepisie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów, które są związane z zabudową mieszkaniową. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a także § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytaczane przez Sąd pierwszej instancji wyroki zostały wybrane nietrafnie. Skarżący, powołując się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że nieuprawnione jest przyjmowanie na potrzeba wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Przyjęcie poglądu, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu lub rekreacji indywidualnej prowadziłoby do niczym nieuzasadnionej nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji budynków gospodarczych. Definicje przyjęte w powołanym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na potrzeby tego rozporządzenia. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 24 m² na terenie działki niezabudowanej wymaga w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, czy wystarczy zgłoszenie. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedyne wyjątki od tej zasady zostały enumeratywne wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Prawo budowlane nie zawiera definicji określenia "budynek gospodarczy". Definicję budynku gospodarczego zawiera natomiast § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniach, będących aktami podustawowymi, wykonawczymi w stosunku do ustawy. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych (§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908). Za wadliwe należy zatem uznać próby zawężenia treści pojęć ustawowych w oparciu o akty podustawowe. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednak Sąd ten uznał, iż zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest jedynie budowa budynków gospodarczych, towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej. Takie stanowisko jest nieprawidłowe. Z treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika takie ograniczenie, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wtedy, gdy działka, na której ma być sytuowany budynek gospodarczy jest zabudowana, a budynek ten ma pełnić funkcje towarzyszącą istniejącej zabudowie. Wprost przeciwnie, w świetle tego przepisu, budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy budynek będzie sytuowany na działce już zabudowanej czy też niezabudowanej. Brak jest podstaw do zawężania pojęcia budynku gospodarczego jedynie do budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 691/09, że z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia jest możliwa jedynie wówczas, gdy budynek ten ma powstać jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkaniowemu lub rekreacji indywidualnej. Natomiast odrębną kwestią jest to, czy lokalizacja budynku gospodarczego na działce skarżących jest możliwa w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z przytoczonych względów, skoro brak było podstaw do przyjęcia, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni 24 m² wymagała pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. W wyniku uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć odwołanie skarżących od decyzji Starosty Kartuskiego z dnia grudnia 2013 r., dokonując oceny, czy nie zachodzą inne przyczyny do wniesienia sprzeciwu, co wcześniej nie zostało dokonane z uwagi na przyjęcie, że na budowę spornego budynku gospodarczego wymagane jest pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.