II SA/Gd 177/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych z dnia 6 grudnia 2013 r. D. S. i P. S., polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 24 m ² na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawidłowa interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazuje iż przepis ten umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów, tj. budynku gospodarczego, altany czy wiaty, jako uzupełniających zabudowę działki budowlanej i towarzyszących jej funkcjonalnie. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy realizacji tylko tych inwestycji, które są związane już z istniejącą zabudową. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 66/10. W przedmiotowym przypadku zachodzą przesłanki do odrzucenia zgłoszenia, gdyż na terenie objętym zgłoszeniem nie istnieje budynek mieszkalny, dla którego zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą. Ponadto dla działki, na której planowana jest inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa zgłaszanych budynków odbyłaby się poza kontrolą organów w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zgłaszane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. wnieśli D. S. i P. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W ocenie organu odwoławczego interpretacja tego uregulowania budzi wątpliwości odnośnie zakresu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m². Wątpliwości te dotyczą ustalenia, czy z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolnione są wskazane w tym przepisie obiekty, w tym budynki gospodarcze, które inwestor zamierza wznieść na jakiejkolwiek działce, na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną czy też na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną już zabudowanej, jako obiekty uzupełniające istniejącą zabudowę mieszkalną. Organ odwoławczy odniósł się też do definicji budynku gospodarczego. Wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego, a definicja taka zawarta jest w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano, że budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wskazał również, iż do w/w rozporządzenia odsyła art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym organ stwierdził, że definicja ta nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej jednak organ uznał, że pojęcie budynek gospodarczy należy interpretować jako budynek, który pełni określoną funkcję związaną z zagospodarowaniem. Analizując zakres pojęcia budynku gospodarczego użytego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że nie dotyczy ono wszystkich budynków gospodarczych oraz, iż jest to pojęcie węższe, niż wynika to z jego językowego brzmienia. W ocenie organu odwoławczego, dokonanie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w sytuacji działki zabudowanej lub działki, której przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową zostało przesądzone w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli okoliczności takie nie zachodzą, inwestor nie może wykazać zaistnienia przesłanki art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jaką jest związanie budynku gospodarczego z zabudową mieszkaniową. Zatem realizacja omawianego budynku gospodarczego, nie jest objęta dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wymaga, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego wystarczające było wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż sprzeciw wniesiono ze względu na wymóg uzyskania pozwolenia na budowę tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Jednak nie stanowi to istotnego uchybienia. D. S. i P. S., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia: 1. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe przyjęcie, że zgłoszona budowa dotyczyła budynku, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie wyłącznie zgłoszenia, a tym samym naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób wznoszących budynki gospodarcze; 2. art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym naruszenie art. 64 ust. 3 i art. 92 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności aktem rangi podustawowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena zasadności skargi sprowadzała się do rozważenia czy zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgodnie z twierdzeniami skarżących podlegały zgłoszeniu. Skarżący zgłosili zamiar realizacji wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce nr [...] o powierzchni 0.0162 ha położonej w S. gmina K. wskazując, iż zgłoszenie to następuje w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 w pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W orzecznictwie sądów administracyjnych budzi wątpliwości zakres zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wolno stojących parterowych budynków gospodarczych. Możliwa jest bowiem interpretacja, iż przepis ten wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów w każdym przypadku, niezależnie od przeznaczenia i stanu zagospodarowania działki przewidzianej pod zabudowę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., II OSK 691/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 24 października 2012 r., II SA/Gd 461/12, z dnia 9 grudnia 2009 r., II SA/Gd 780/08 i z dnia 21 maja 2009 r., II SA/Gd 86/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Ol 947/11). Za dopuszczalną uznać należy także interpretację, zgodnie z którą zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie budowa budynków gospodarczych związanych z budynkami mieszkalnymi na działkach zabudowanych takimi budynkami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1420/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r., VIII SA/Wa 729/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 66/10 i z dnia 9 lutego 2011 r., II SA/Gd 826/10). Wreszcie przyjmuje się, że inwestor może zrealizować budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia również na terenie niezabudowanej nieruchomości ale przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, przy czym przeznaczenie takie powinno wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku planu z decyzji o warunkach zabudowy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 października 2013 r., II SA/Gd 528/13). Przede wszystkim stwierdzić należy, że analiza unormowania art. 29 Prawa budowlanego i zakresu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę winna uwzględniać fakt, iż na gruncie ustawy Prawo budowlane zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót budowlanych. Przepis normujący zwolnienia w tym zakresie ma charakter wyjątku od zasady, nie powinien być zatem interpretowany rozszerzająco (por. A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 291). Prawidłowemu rozumieniu przepisów nie służy też to, że ustawodawca użył w nich szeregu pojęć niezdefiniowanych w Prawie budowlanym, niektóre z nich zostały zdefiniowane mniej lub bardziej precyzyjnie w innych ustawach lub w przepisach wykonawczych do ustaw, a niektóre nie zostały zdefiniowane nigdzie, co znacznie utrudnia proces ich wykładni oraz - co za tym idzie - wyznaczenie zakresu ich zastosowania (tak A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 293). Wątpliwości dotyczące zakresu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wolno stojących parterowych budynków gospodarczych wynikają właśnie z tego, że prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. W treści § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.) wskazano, iż ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało w nim zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonych w art. 7 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych jakim winny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie budynku gospodarczego w znaczeniu nadanym mu w § 3 pkt 8 rozporządzenia ma zastosowanie także do zdefiniowania pojęcia budynku gospodarczego użytego w art. 29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego (A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 297 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1420/13 i Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., VIII SA/Wa 729/13). Zdaniem Sądu definicja zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, pojęcie "budynek gospodarczy" należy rozmieć jako budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności. Pojęcie budynku gospodarczego użyte w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego niewątpliwie nie dotyczy wszystkich budynków gospodarczych. Pojęcie budynku gospodarczego lub szersze pojęcie obiektu gospodarczego pojawia się bowiem w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w różnych przepisach: art. 29 ust. 1 pkt 1 a, dotyczącym budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, art. 29 ust. 1 pkt 4, dotyczącym obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, art. 29 ust. 1 pkt 6, dotyczącym budynków gospodarczych stanowiących zaplecze do utrzymania linii kolejowych, art. 29 ust. 1 pkt 13 dotyczącym obiektów gospodarczych przeznaczonych na cele gospodarki leśnej To zaś oznacza, że pojęcie budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest pojęciem węższym, niż wynika to z jego językowego brzmienia. W ocenie Sądu przyjąć należy, iż przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę obiektów wnoszonych na działce budowlanej, towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej. Istotną wskazówką interpretacyjną w tym zakresie jest fakt, iż ustawodawca w treści przepisu w jednej jednostce redakcyjnej zamieścił wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty, altany i przydomowe oranżerie. Określenie "przydomowe" zostało użyte jedynie w odniesieniu do oranżerii. Wspólne zamieszczenie wszystkich tych obiektów w jednej jednostce redakcyjnej świadczy jednak, zdaniem Sądu, o zamiarze uregulowania w tym przepisie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów, które są związane z zabudową mieszkaniową. Gdyby oranżerie mogły być wybudowane bez pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji gdy mają one charakter przydomowy, a pozostałe wymienione w tym przepisie obiekty nie musiały spełniać tego wymogu, racjonalny ustawodawca powinien bowiem zamieścić uregulowanie dotyczące przydomowych oranżerii oraz pozostałych obiektów o innym charakterze w odrębnych jednostkach redakcyjnych, tak jak to ma miejsce w pozostałych przypadkach art. 29 ust.1 pkt 1-27. Zdaniem Sądu, wspólne uregulowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę szeregu różnych obiektów - budynków gospodarczych, wiat, altan oraz oranżerii w jednym przepisie nastąpiło właśnie z tego powodu, że zgodnie z intencją ustawodawcy stanowią one zabudowę związaną z istniejącą zabudową mieszkaniową. Tego zaś wymogu nie spełnia wniosek skarżących, stąd też wniesienie sprzeciwu było zgodne z prawem. W ocenie Sądu przedstawiona powyżej interpretacja przepisów Prawa budowlanego, wbrew zarzutom skargi, nie narusza przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nadto orzekające w sprawie organy nie zastosowały § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie stwierdził, że definicja zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia nie stanowi definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego. Stąd też nie mogło dojść do zarzucanego w punkcie drugim skargi ograniczenia prawa własności aktem rangi podustawowej. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.