II SA/Gd 461/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Wojewody z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Z. A. jest decyzja Wojewody z dnia 13 czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 30 maja 2011 r. Z. A. dokonał zgłoszenia budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce nr [...] położonej w M., gminie S. Decyzją z dnia 24 czerwca 2011 r. Starosta S. powołując art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że powodem jego wniesienia była stwierdzona przez organ niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa. Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest w obszarze chronionego krajobrazu rzeki D. ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa P. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. Zgodnie z § 5 pkt 8 tej uchwały na obszarze chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Ze zgłoszenia wynika, że planowany budynek ma być usytuowany w odległości 3 m od granicy działki nr [...] stanowiącej rzekę D., co narusza w/w przepis. Dodatkowo organ wskazał na negatywną opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie lokalizacji przedmiotowego budynku z uwagi na położenie działki w strefie przypływu wielkich wód rzeki D. w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w oparciu o powyższe wywiódł, że realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna ze względu na treść art. 88 l. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r.,nr 239, poz. 2019, ze zm.) zgodnie z którym na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększającą zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia 4 sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wniesienie sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje podstawę w treści art. 88 l. ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wyjaśnił, że inwestor planując budowę obiektu na terenie zagrożonym powodzią i w bezpośredniej bliskości wału (grobli piętrzącej wodę) powinien do wniosku (zgłoszenia) dołączyć stosowne decyzje lub opinie, a w niniejszej sprawie decyzję zwalniającą od zakazu określonego w art. 88 I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Jednocześnie zwrócił uwagę, że organ I instancji mógł w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązać inwestora do przedłożenia w określonym terminie takiego dokumentu. Organ odwoławczy stwierdził także, że przywołany w decyzji organu I instancji zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu stosownie do § 7 ust. 3 cytowanej tam uchwały nie dotyczy "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przyległych działkach". Wskazując na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (informację z rejestru gruntów i mapę załączoną do wniosku) Wojewoda stwierdził, że przewidziany w § 5 punkcie 8 uchwały Sejmiku Województwa P. nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. zakaz lokalizowania obiektów nie dotyczy działki skarżącego. Decyzja organu odwoławczego z dnia 4 sierpnia 2011 r. została uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie II SA/Gd 721/11. Powodem takiego rozstrzygnięcia była konieczność należytego wyjaśnienia kwestii związanych z istnieniem zagrożenia powodziowego na obszarze działki nr [...]. Do skargi skarżący załączył bowiem pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 lipca 2011 r. informujące o braku uwag do lokalizacji budynku gospodarczego i wyjaśniające, że działka skarżącego znajduje się poza strefą przypływu wielkich wód powodziowych rzeki D., czyli poza obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. Sąd zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował kwestię zagrożenia powodziowego na terenie działki skarżącego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że budowie obiektu na działce nr [...] nie sprzeciwia się ani treść art. 88 l. ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ani przywołana we wcześniejszych decyzjach uchwała Sejmiku Województwa P. Swoje stanowisko w tym przedmiocie organ uzasadnił pisemną informacją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej załączoną przez skarżącego do skargi w sprawie II SA/Gd 721/11. W kwestii braku obowiązywania zakazu lokalizowania obiektu w pasie 100 m od rzeki D. organ powtórzył swoje wcześniejsze wywody zawarte w uchylonej przez sąd decyzji. Stwierdził jednak, że wniesienie sprzeciwu w sprawie budowy zgłoszonego przez skarżącego budynku znajduje podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując na wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gd 173/11 organ wywiódł, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się tylko do takich "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych", które "są związane" z zabudową mieszkaniową lub jej "towarzyszą" bądź ją "uzupełniają". Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie planowany budynek nie będzie pełnił funkcji uzupełniającej zabudowę mieszkaniową, albowiem na działce objętej wnioskiem znajduje się jedynie budynek elektrowni wodnej, nie ma tam natomiast żadnego budynku o przeznaczeniu mieszkalnym. W skardze na powyższą decyzję zakwestionowano prawidłowość stanowiska Wojewody. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie miał prawa do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a co najwyżej dostrzegając wadliwość decyzji organu I instancji, powinien był orzec o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie kwestionując stanowiska wyrażonego w przywołanym przez organ wyroku tut. Sądu skarżący stwierdził, że zostało ono przez organ zacytowane wybiórczo na uzasadnienie przyjętej przez organ tezy. Wskazał także, że w istniejącym na działce nr [...] budynku elektrowni znajdują się również pomieszczenia mieszkalne, co uprawnia do przyjęcia uzupełniającego charakteru planowanej inwestycji. W oparciu o powyższe skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa i 156 kpa oraz wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i argumenty Sąd podziela. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów uprawnia organ do wniesienia sprzeciwu jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Drugi z nich stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy błędnie uznał, że zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wadliwie też przyjął, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a objęte stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązkiem zgłoszenia odnosi się tylko do takich wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2, które uzupełniają istniejącą już na działce zabudowę mieszkaniową. Wprawdzie organ w swoim rozstrzygnięciu podparł się argumentacją przedstawioną w jednym z wyroków sądu administracyjnego to należy wskazać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest jednolite. Różnica stanowisk dotyczy właśnie zagadnienia czy wymienione w tym przepisie obiekty, aby mogły być objęte zgłoszeniem, muszą pełnić funkcję uzupełniającą w stosunku do już istniejącej na działce zabudowy, czy też mogą być pierwszymi na działce obiektami nie pełniącymi takiej funkcji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uważa, że nie ma podstaw do wprowadzania ograniczenia, które nie zostało przewidziane przez ustawodawcę. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w orzeczeniach tut. Sądu II SA/Gd 780/08 i II SA/Gd 86/09, a także w wyroku NSA II OSK 691/09 (wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca określił w nim jedynie liczbę obiektów budowlanych na danej nieruchomości stanowiąc, że nie może ona przekraczać dwóch obiektów budowlanych na każde 500 m2 działki. W przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu, który ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, ustawodawca nie przewidział natomiast wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 6 pkt 1 i 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał bowiem, że budowie obiektu na działce skarżącego nie sprzeciwiały się inne przepisy uzasadniające wniesienie sprzeciwu w oparciu o podstawę prawną przewidzianą w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, a sprzeciw jest uzasadniony właśnie ze względu na treść w/w przepisów. W tych okolicznościach należało uznać, że organ odwoławczy nie miał podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o jego uchyleniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i wniosków skargi należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy decyzją przewidzianą w art. 138 § 2 kpa tj. decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to z uwagi na specyficzny charakter postępowania zgłoszeniowego i utratę kompetencji organu I instancji do wniesienia sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec tego, że problematyka ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu publikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie II OSK 307/08 (Lex Polonica nr 2476031), a także w piśmiennictwie prawniczym (vide: Prawo Budowlane Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wielkie Komentarze, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 265-266) nie ma potrzeby szerszego omawiania tej kwestii w niniejszym uzasadnieniu. Również wyjaśnić trzeba, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skargi dotyczącego wyeliminowania decyzji organu I instancji. Stosownie bowiem do art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie dla końcowego załatwienia sprawy nie jest niezbędne wyeliminowanie decyzji organu I instancji, gdyż sprawa nie wymaga postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, a i organ ten nie ma możliwości wyrażenia pozytywnego stanowiska świadczącego o ewentualnym przyjęciu zgłoszenia. Należy też wyjaśnić, że w ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do zasady była dopuszczalna. Nie w każdym bowiem przypadku zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do tzw. zmiany tożsamości sprawy i nie zawsze świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponownie rozstrzygając sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu, co oznacza że zaakceptuje odmienną niż w uchylonej decyzji wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.