II OSK 3101/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 162/14 w sprawie ze skargi G.R., J.M., G.K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 162/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargi G. R., J. M. i G. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Opola, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, obejmujących przebudowę pomieszczeń wewnątrz budynku położonego w O. przy ul. [...], na pomieszczenia socjalno-sanitarne dla Klubu Sportowego [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. R., J. M. i G. K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w O. tworzą wspólnotę lokalową, która to wspólnota obejmuje więcej niż siedem lokali. Wobec czego uznał, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota lokalowa, reprezentowana przez zarząd. Z tego względu Wojewoda Opolski stwierdził, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu i nie posiadają prawa do wniesienia odwołania. Na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. K., J. M. i G. R. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 428/12), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie wskazał, kto jest stroną tego postępowania. Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, wówczas, gdy postępowanie dotyczy części wspólnych nieruchomości, jest wspólnota, reprezentowana przez zarząd. Dodał, że poszczególni właściciele lokali mogą zostać uznani za strony postępowania, niezależnie od wspólnoty mieszkaniowej. Może to jednak nastąpić wówczas, gdy wykażą oni, iż planowana inwestycja ingerować będzie w wykonywane przez nich prawo własności. Sąd zaznaczył, że w aktach postępowania odwoławczego nie ma żadnego odniesienia się do dokumentów dotyczących zarządu. Nadmienił, że w aktach organu I instancji znajdują się uchwały Wspólnoty nr [...] i nr [...] o powierzeniu Zarządu wymienionym tam osobom, w tym G. K. Przywołując art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm., dalej jako u.w.l.). Sąd zakwestionował działanie Wojewody Opolskiego, polegające na potraktowaniu członka Zarządu Wspólnoty, jako jednego z właścicieli lokali. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również, czy zamiarem G. K. było działanie na podstawie art. 21 ust. 1 u.w.l. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku, Wojewoda Opolski rozpatrzył odwołanie z dnia 1 czerwca 2012 r., jako wniesione przez właścicieli poszczególnych lokali, w związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie przez G. K. żądanych dokumentów, z których wynikałoby że składał on odwołanie w imieniu Wspólnoty i decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zwrócił uwagę, że odwołujący interes prawny wywodzą z tytułu przysługującego im prawa własności lokali: nr [...] (G. K.), nr [...] (G. R.) oraz nr [...] (J. M.), znajdujących się na parterze budynku przy ul. [...] w O. (na działce numer geodezyjny [...], stanowiącej własność Gminy O.).. W ocenie organu, prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu, członek wspólnoty nie może wywodzić z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Wojewoda uznał, iż bez znaczenia pozostaje kwestia zgody udzielonej na realizację inwestycji na nieruchomości wspólnej. Dla postępowania znaczenie ma tylko, kto skutecznie może kwestionować pozwolenie na budowę dotyczące nieruchomości wspólnej. Powołując się na pozostającą w obrocie prawnym, na dzień wnoszenia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2012 r., uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., z której wynika ustanowienie zarządu przedmiotowej Wspólnoty w osobach: J. J., A. C., G. K., Z. L., Wojewoda stwierdził, że skarżący nie byli członkami zarządu i nie mogli skutecznie występować w imieniu Wspólnoty Lokalowej przy ul. [...] w O. Na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli G. R., J. M., G. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 162/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Opolski na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 428/12 i wypełnił obowiązek dostosowania się do oceny prawnej i zaleceń wyrażonych w przywołanym wyroku Sądu. W ocenie Sądu, dla uznania, że teren na który wskazują skarżący znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tj. przebudowanych pomieszczeń sanitarnych w lokalach nr [...] i nr [...], konieczne byłoby wskazanie konkretnych nakazów czy zakazów, wynikających z przepisów odrębnych – tj. przepisów administracyjnego prawa materialnego, takich jak np. warunki techniczno-budowlane, prawo wodne, prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, które w związku z realizacją opisanej inwestycji, wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonych jako lokale nr [...], nr [...] nr [...], znajdujące się wewnątrz obiektu handlowego w O., przy ul. [...]. Takich ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych skarżący jednak nie wskazali. Nie należy do nich podnoszona przez J. M. okoliczność, że planowany remont może spowodować zmniejszenie zainteresowania ich lokalami handlowymi przez przyszłych klientów, a to z uwagi na wyeliminowanie jednego z wejść do budynku. Z przedstawionej dokumentacji wynika bowiem, że sporna przebudowa została zaprojektowana na parterze budynku, po przeciwnej stronie głównego ciągu komunikacyjnego. Planowane roboty będą wykonywane w lokalach nr [...] i nr [...] oraz w wydzielonej części korytarza pomiędzy lokalami [...],[...] i [...]. Usytuowanie względem siebie lokali nr [...], nr [...] i nr [...], jak trafnie uznał Wojewoda Opolski, przesądza, że lokale należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Kwestia zmiany organizacji ruchu wewnątrz przedmiotowego budynku handlowego (pozostawienie do wyłącznej dyspozycji Klubu Sportowego jednego z wejść do budynku), również nie pozwala na stwierdzenie, że skarżącym przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, skoro lokale skarżących znajdują się w środkowej części budynku, do którego prowadzą dwa odrębne wejścia, zlokalizowane w jego północnej części od strony traktu dla pieszych i parkingu. Zdaniem Sądu, zaplanowana inwestycja w niczym nie zmieni ani też nie spowoduje większych niż dotychczas ograniczeń istniejącego sposobu zagospodarowania pomieszczeń, których współwłaścicielami są skarżący. Planowane do rozbudowy i modernizacji lokale, będące w dyspozycji Klubu Sportowego [...] – jak wynika ze schematu obiektu [...]", nie znajdują się również w bezpośrednim sąsiedztwie z lokalami skarżących. Nie rodzą zatem możliwości szkodliwego oddziaływania na ich przedmiot własności. Zwrócić uwagę należy także na zakres rzeczowy planowanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu i modernizacji pomieszczeń sanitarnych, co samo w sobie nie powoduje zwiększonych immisji, np. hałasu, czy innych szkodliwych czynników. W takiej sytuacji w ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących co do tego, że nieruchomości, dla których przysługuje im tytuł prawny w postaci współwłasności znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (planowanej przebudowy części obiektu budowlanego). Sam fakt, że skarżący są właścicielami lokali użytkowych, stanowiących przedmiot odrębnej własności, a znajdujących się w budynku, w którym planowana jest sporna inwestycja – wbrew ich oczekiwaniom - nie daje im przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego 1. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż J. M. nie posiada przymiotu strony i nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. art. 19 u.w.l. w związku z art. 209 kodeksu cywilnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do oceny, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony, jako członkowi wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku należącym do wspólnoty mieszkaniowej której jest członkiem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, którego zarzut naruszenia podniesiono w skardze kasacyjnej, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W warunkach konkretnej sprawy obszar oddziaływania obiektu wymaga zatem każdorazowo konkretyzacji i indywidualizacji na podstawie przepisów odrębnych, ustanawiających jednocześnie zakres interesu prawnego osób trzecich. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powołując się w tym zakresie na pogląd doktryny, osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje zatem wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Osoba ta nie nabywa tym samym statusu strony również przez sam fakt doręczenia jej decyzji administracyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem - stosownie do art. 6 u.w.l. - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie oznacza jednak, co słusznie wskazały organy administracji architektoniczno-budowlanej i Sąd I instancji w niniejszej sprawie, że członek wspólnoty nie może samodzielnie wystąpić jako strona postępowania. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes oparty na przepisie prawa. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę członek wspólnoty mieszkaniowej musi wykazać zatem, że stanowiący jego własność lokal znajduje się w obszarze oddziaływania planowanych robót budowlanych. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem powołanie się na sam fakt, że jest współwłaścicielem części wspólnych budynku, objętych inwestycją budowlaną, czy też objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2266/13). Wskazać jednocześnie należy, iż w imieniu tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej (w której jest więcej niż siedem lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi) działa zarząd (art. 20 ust. 1 u.w.l.), którego zadaniem jest kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.w.l.). Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że stroną tego postępowania jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, bowiem - wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej - ani w postępowaniu przed organami, ani w skardze do Sądu I instancji, ani ostatecznie w skardze kasacyjnej, skarżący nie wykazał, że posiada indywidualny, odrębny od interesu Wspólnoty Mieszkaniowej interes prawny. Skarżący nie wykazał, że poprzez dopuszczenie do realizacji wskazanych robót budowlanych dojdzie do negatywnego oddziaływania na jego lokal. Prawidłowo podniósł Sąd I instancji, że zaplanowana inwestycja w niczym nie zmieni ani też nie spowoduje większych niż dotychczas ograniczeń istniejącego sposobu zagospodarowania pomieszczenia, którego współwłaścicielem jest skarżący. Planowana inwestycja nie znajduje się również w bezpośrednim sąsiedztwie z lokalem skarżącego. Nie tworzy zatem możliwości szkodliwego oddziaływania na jego przedmiot własności. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji, który uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skoro odwołanie pochodziło od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony, to uzasadnione było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tych też okolicznościach, uzasadnione było oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 u.w.l. w zw. z art. 209 kodeksu cywilnego należy wskazać, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Art. 19 stanowi, że jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Małe wspólnoty to zgodnie z art. 19 u.w.l. te, które istnieją w nieruchomościach mieszczących najwyżej 7 lokali, przy czym do sumy lokali w nieruchomości wlicza się wszystkie samodzielne lokale - tak wyodrębnione, jak i niewyodrębnione, zarówno mieszkalne, jak i o innym przeznaczeniu. W odróżnieniu duże wspólnoty, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l., funkcjonują w nieruchomościach, w których liczba lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest większa niż 7. Tam właściciele lokali, o ile nie skorzystali z możliwości uregulowania sposobu zarządu lub powierzenia zarządu w umowie zawartej przez nich w formie aktu notarialnego, są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, składającego się z osób fizycznych wybranych spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona i stosować się do innych przepisów, dotyczących zarządu nieruchomością wspólną, zawartych w art. 20-33 u.w.l. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dużą wspólnotą mieszkaniową, ponieważ budynek przy ul. [...] w O. posiada powyższej 7 lokali. Nie ma tu znaczenia, ilu właścicieli posiadają lokale zlokalizowane w budynku wspólnoty mieszankowej, ponieważ jej byt zależny jest od ilości lokali, a nie właścicieli tych lokali. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.