II GSK 1152/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. i K. sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 292/14 w sprawie ze skargi W. i K. sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Gminy P. G. na rzecz W. i K. sp. z o.o. w D. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 292/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę W. i K. Spółki z o.o. D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. G. z [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P. G.. Sąd I instancji uznał, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że nie można dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego W. i K. Spółki z o.o. D., o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej u.s.g.). Skarżąca nie przedstawiła argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sadu przedstawione argumenty świadczą jedynie o naruszeniu interesu faktycznego, który nie został uwzględniony w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie prawnego. WSA uznał, że konsekwencją odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy w sposób nienaruszający prawa jest – zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) – przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w sposób w tym przepisie określony oraz powinność podjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne czynności, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 tej ustawy. WSA stwierdził, że brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w P. G. Nr [...] z [...] stycznia 2014 r. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z niezastosowaniem art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1-2 i 5 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że skarżącej (przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu) nie przysługuje interes prawny (a jedynie interes faktyczny) w zaskarżeniu uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf (tutaj uchwały Rady Miejskiej w P. G. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]), gdy tymczasem w świetle art. 20, art. 24 ust. 1-2 i 5 oraz art. 26 ust. 1 tej ustawy skarżącej będącej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym na terenie Miasta P. G., jako inicjatorowi procedury zatwierdzającej taryfy oraz opracowującemu taryfy, a zarazem podmiotowi, który na ich podstawie prowadzi rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z odbiorcami usług, przysługuje niewątpliwie interes prawny, który zostaje naruszony w sytuacji odmowy zatwierdzenia taryf przez właściwą radę gminy; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy skarżącej nie przysługuje interes prawny, w sytuacji gdy podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf przez radę właściwej gminy (tutaj Radę Miejską w P. G.) z natury rzeczy (przy uwzględnieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) wpływa na sferę praw i obowiązków skarżącej, w tym na możliwość prowadzenia rozliczeń finansowych z odbiorcami jej usług na podstawie prawidłowo sporządzonych przez nią taryf, następnie przedstawionych do zatwierdzenia we właściwej procedurze. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna słusznie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, więc zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stronie przysługuje więc prawo do wniesienia skargi, jeżeli uchwała narusza jej interes prawny, który jest normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64). O tym, czy jednostka (osoba prawna) ma w sprawie ze skargi na podstawie 101 u.s.g. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Należy więc ocenić, czy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę kształtuje interes prawny spółki w zaskarżeniu uchwały. W myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonywania. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków może prowadzić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W takim przypadku, rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków (art. 26 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Ustawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy poprzez "taryfę", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, należy rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada, w drodze uchwały przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zdaniem NSA skoro na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie. W konsekwencji NSA podziela stanowisko skarżącej, że posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w P. G. z [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P. G. na podstawie art. 101 u.s.g. Zaskarżenie niekorzystnej dla siebie uchwały rady gminy, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem prawnym spółki. Brak aktualnej taryfy, negatywnie, bezpośrednio i realnie wpływa na ekonomiczną sferę działania przedsiębiorstwa, czyli narusza jego interes prawny. Za niezasadny należy zaś uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji formalnie zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przez ten przepis, pomimo tego, że rozstrzygnięcie sprawy jest nieprawidłowe. Za pomocą tego przepisu nie można zaś zwalczać wyniku sprawy, lecz jedynie niewłaściwie skonstruowane uzasadnienie wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji dokona merytorycznej oceny zarzutów skargi wniesionej przez spółkę na uchwałę Rady Miejskiej w P. G. z [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P. G.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.