IV SA/Po 169/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy i dyżurów aptek oddala skargę Uchwałą z dnia [...] października 2013r. nr [...]w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu kępińskiego oraz rozkładu dyżurów aptek na terenie miasta K. w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, w okresie od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 października 2014r., Rada Powiatu K. określiła harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie tego Powiatu. W §1 ustalono rozkład godzin pracy 21 aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu K. W §2 pkt 1 uchwały stwierdzono, że w celu zwiększenia dostępności do usług farmaceutycznych ustala się rozkład tygodniowych dyżurów aptek na terenie miasta K., w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, w okresie od 1 listopada 2013r. do 31 października 2014r. W punkcie 2 §2 uchwały wskazano, że apteka pełniąca tygodniowy dyżur czynna jest w dni powszednie oraz w soboty, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy do godziny 8.00 do godziny 22.00; a w porze nocnej – od godziny 22.00 do godziny 8.00 dnia następnego pełni dyżur pod wskazanym numerem telefonu. W punkcie 1 wykazu wymieniona została apteka "Na zdrowie" w K. czynna przez całą dobę przez wszystkie dni tygodnia, w niedzielę i święta oraz inne dni wolne od pracy. Jako prawną podstawę uchwały wskazano przepisy art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U.08.45.271 z późn. zmianami) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 z późn. zmianami). Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. P., prowadzący aptekę "Na zdrowie" reprezentowany przez pełnomocnika. Wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne poprzez błędną jego wykładnię i nałożenie na skarżącego obowiązków niewynikających z przepisu prawa określającego zakres kompetencji organu jednostek samorządu terytorialnego, jak również naruszenie art.6 ust.1, art.9, art.18 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (T.j. Dz.U. z 2013r., poz.672 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów i pominięcie uzasadnionych interesów skarżącego prowadzącego aptekę na terenie powiatu k., w tym poprzez pominięcie jego udziału w toku postępowania poprzedzającego podjęcie tej uchwały oraz naruszenie art. 22, 31 ust.3 Konstytucji RP polegające na dowolnym ograniczeniu prawa skarżącego do swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz poprzez dokonanie faktycznego ograniczenia konstytucyjnego prawa do wolności działalności gospodarczej w drodze uchwały z pominięciem racjonalnego rozstrzygnięcia, co do istnienia ważnego interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż z posiadanego rozeznania poczynionego na podstawie bezpośrednich spostrzeżeń właścicieli aptek wynika, że korzystanie z ich usług po godzinie 21.00 jest bliskie zeru. W związku z tym wykonywanie czynności przez apteki do godziny 22.00 generuje tylko koszty pogłębiające i tak już marną kondycję ekonomiczną aptek. W ocenie skarżącego w przypadku aptek całodobowych nie istnieje obowiązek umieszczania ich w zaskarżonej uchwale, brak jest bowiem procedury dotyczącej rejestracji aptek całodobowych, stąd też w każdej chwili skarżący może powrócić do tradycyjnego otwierania apteki i zrezygnować z zapewnienia dostępności farmaceuty w nocy, niedziele i święta, co przy obecnym brzmieniu uchwały jest niemożliwe. Uchwała nałożyła bowiem na skarżącego w jego ocenie nadmierne obciążenia, które są sprzeczne z pojęciem swobody gospodarczej. Powiat bez zgody skarżącego przymusza jego aptekę do dyżurów nocnych czy świątecznych. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie. Jej zdaniem zarzuty skarżącego nie są zasadne. Skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Ustawodawca nie nałożył bowiem na organ stanowiący powiatu obowiązku uzyskania opinii od przedsiębiorców i farmaceutów, stąd organ mógł pominąć udział skarżącego w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Nadto skarżona uchwała uwzględnia potrzeby lokalnej ludności polegające na możliwości jak najlepszego i najszybszego dostępu do niezbędnej pomocy farmaceutycznej. Zdaniem Rady niska frekwencja klientów w porze nocnej nie może być wystarczającym argumentem przemawiającym za brakiem potrzeby dostępności do aptek o tej porze. Sytuacji wymagającej dostępu do oferowanych przez apteki towarów nie da się odpowiednio wcześniej przewidzieć i może ona wystąpić w każdym czasie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również sama treść przepisu art. 96 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, w którym mowa jest o uprawnieniu farmaceuty zatrudnionego w aptece do wydania w sytuacji losowej, nadzwyczajnej, produktu zastrzeżonego do wydania na podstawie recepty, gdy będzie to konieczne dla ratowania życia ludzkiego. Za niezasadne uznano również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Zdaniem Rady Powiatu, zgodnie z przepisem art. 22 Konstytucji to ustawa Prawo farmaceutyczne ogranicza wolność działalności gospodarczej nakładając na osoby prowadzące apteki obowiązek przestrzegania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, zaś nałożenie tego obowiązku było podyktowane ważnym interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga spełnia wymogi formalne. Skarżący wyczerpał tryb postępowania – wezwał organ powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Oczywistym jest także interes prawny skarżącego, który prowadzi całodobową ogólnodostępną aptekę "Na Zdrowie" w K., a uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą go w sposób bezpośredni. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2008r. nr 45 poz. 271 z późn. zmianami), zwanej dalej Prawem farmaceutycznym, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Wynika stąd, że każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępne także w nocy i dni wolne od pracy. Taki zapis ustawy jest konsekwencją roli jaką ustawodawca przypisał aptekom jako placówkom ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zrozumiałym i słusznym założeniem organu powiatu, zgodnym z art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego - przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek - jest przyjęcie, że prawo każdego mieszkańca powiatu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy będą realizować apteki znajdujące się w największym ośrodku powiatu, gdzie zamieszkuje przeważająca część mieszkańców (uwzględniając w tym bezpośrednie sąsiedztwo). Tu niewątpliwie potrzeby ludności w zakresie korzystania ze świadczeń farmaceutycznych w dni inne niż powszednie oraz w nocy są z pewnością największe, a nadto najłatwiejszy jest dostęp także z miejscowości położonych na peryferiach powiatu. W ustawie Prawo farmaceutyczne znajdują się zapisy, które nakazują kierownikowi apteki takie zorganizowanie pracy, aby zapewnić dostępność do świadczeń także podczas jego nieobecności spowodowanej urlopem lub chorobą (art. 88 ust. 4 ustawy). Oznacza to - w powiązaniu z rolą każdej apteki jako placówki ochrony zdrowia publicznego oraz z treścią art. 94 ust. 1 i łączącymi się z tym ustawowymi gwarancjami każdego mieszkańca powiatu do dostępności świadczeń pełnionych przez apteki także w nocy i dni wolne od pracy - że ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Pełnienie dyżurów całodobowych, nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Z redakcji art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien "być dostosowany do potrzeb ludności" oraz "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy". W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest pogląd, że rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w tych szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględniać potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Natomiast to, czy i w jakim zakresie możliwość ta będzie wykorzystywana nie może mieć tutaj istotnego znaczenia. W związku z tym za chybione należało uznać stanowisko skarżącego, że brak zainteresowania ludności Powiatu K. funkcjonowaniem apteki w porze nocnej, po 21.00 i dni wolne od pracy uzasadniał rezygnację z ustalenia, w tym zakresie, rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Postulat skarżącego, by jego apteka, jako jedyna ogólnodostępna czynna całodobowo na terenie Powiatu K. funkcjonowała w godzinach 8:00 – 22:00, prowadziłby w istocie do naruszenia ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej. Należy zauważyć, iż jak wynika z wykazu aptek dołączonego do zaskarżonej uchwały, jedynie apteki "Centrum" i "Pod Wagą" czynne są w niedziele i święta w godzinach od 10.00-14.00 i od 10.00-18.00 (obydwie usytuowane w K.). Ani jedna apteka na terenie pozostałych 6-ciu gmin (dużo mniejszych od K.) nie jest czynna w niedzielę, święta i w porze nocnej. Nie może mieć także wpływu na wynik sprawy protest skarżącego, jako właściciela apteki przeciwko pracy apteki przez całą dobę z uwagi na nieopłacalność jej prowadzenia. Prowadzenie działalności gospodarczej zazwyczaj wiąże się z ponoszeniem kosztów, co powinno, ale nie musi mieć związku z uzyskiwaniem zysku. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zapewnienie dostępu doświadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Mogą zdarzać się sytuacje, w których od nabycia lekarstwa zależy zdrowie człowieka, także wówczas, gdy apteki nie funkcjonują według standardowego rozkładu godzin pracy. Z misji publicznej aptek wynikają określone obowiązki – wśród nich obowiązek pełnienia tzw. dyżurów. Obowiązki te istotnie stanowią ograniczenie konstytucyjnych praw zarówno do wolności działalności gospodarczej jak i prawa własności, lecz ograniczenie to odpowiada wymogom wynikającym z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. Nie jest to bowiem ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wolności – odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie, jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnej chronionych. Ograniczenie to wynika z ustawy Prawo farmaceutyczne – natomiast jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu. Nie sposób wyobrazić sobie, by akt ustawowy określał godziny dyżurów konkretnych aptek. Nie taka jest bynajmniej funkcja ustawy jako aktu prawnego zawierającego normy o charakterze generalnym. Nie było także konieczne i nie znajdowałoby uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych ustawowe nałożenie na wszystkie lub niektóre apteki obowiązku pracy w cyklu ciągłym. Niezasadny był zarzut skarżącego według którego to zaskarżona uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej. Na marginesie tylko wspomnieć należy, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez właściwy organ samorządu aptekarskiego, a wydaje się, że to właśnie rzeczą tego samorządu powinno być zainicjowanie porozumienia aptekarzy i zaproponowanie Radzie Powiatu projektu rozwiązania kwestii dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy na terenie powiatów położonych w obrębie jego właściwości, by możliwie zminimalizować i zracjonalizować niewątpliwe koszty realizacji obowiązku wynikającego z art. 94 ust. 1 i 2 Prawa Farmaceutycznego. Zatem ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Niewątpliwie zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki. W ocenie Sądu, ograniczenie wynikające z uchwały Rady Powiatu, polegające na zobowiązaniu skarżącego, by prowadzona przez niego apteka świadczyła usługi farmaceutyczne całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest nadmierne. Rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w załączniku do zaskarżonej uchwały nie można zatem zarzucić naruszenia prawa. W szczególności, odpowiada on wymogom art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, jest sformułowany w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą. Podobne do przedstawionego powyżej stanowisko zajmowały już sądy administracyjne w przeszłości – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Kielcach z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 388/08 (Internetowa Baza orzeczeń sądów administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.