II SA/Gd 162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 26 lipca 2005 r. M. G. działając w imieniu własnym oraz matki U. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot działki nr [...], położonej przy ul. S. w G.. Postanowieniem Wojewody z 21 września 2005 r. Prezydent Miasta został wyłączony od rozpoznania przedmiotowej sprawy, a Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej został wyznaczony do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent Miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r., orzekł o zwrocie na rzecz U. G. i M. G. nieruchomości położonej w G. przy ul. S., stanowiącej działki nr [...] o pow. 598 m² objętej KW 3586. Jednakże Wojewoda, decyzją z 3 kwietnia 2008 r., uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził bowiem, że organ I instancji powinien ustalić od kiedy istnieje na przedmiotowej działce parking w obecnej postaci tj. parking o powierzchni asfaltowej z wydzielonymi miejscami do parkowania. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 429/08, oddalił skargę U. G. na decyzję Wojewody z 3 kwietnia 2008 r.. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej uzyskał dokumentację projektowo – kosztorysową sporządzoną dla obiektu Blok VI w osiedlu "K." w G. – C. przez Biuro Projektowo – Badawcze Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt G. – projekt nr GD 369/71/3 z lutego 1974 r., studium – projekt techniczny, plan szczegółowy zagospodarowania terenu wraz z założeniami techniczno – ekonomicznymi planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. bl. VI w G. – i opatrzone klauzulą zatwierdzenia z dnia 23 sierpnia 1973 r. Prezydent wystąpił ponadto do Spółdzielni Mieszkaniowej o wskazanie pracowników spółdzielni, którzy byli w niej zatrudnieni w okresie realizacji inwestycji i przesłuchał w charakterze świadków H. S. i D. K. Prezydent uzyskał również: kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego wraz z kopią szkicu polowego z podziału przedmiotowej nieruchomości (operat techniczny nr E.5016-962/1977); kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego (operat techniczny SUW.5016-1423/1981); kopię archiwalnej mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000; kopię mapy sytuacyjno – wysokościowej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:500 z dnia 6 czerwca 2011 r.; archiwalną dokumentację zgromadzoną w Wydziale Urbanistyki i Architektury dotyczącą zagospodarowania działki położonej przy ul. S. 42 w G. oraz projekt ogrodzenia istniejącego parkingu sporządzony w grudniu 1991 r. Prezydent przesłuchał w charakterze świadka: A. C. – geodetę, który w październiku 1981 r. wykonał pomiar sytuacyjno – wysokościowy parkingu położonego przy ul. S. w G., K. Ł. – jednego z mieszkańców osiedla oraz B. S. która dzierżawiła teren parkingu od Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto Prezydent zlecił uprawnionemu geodecie naniesienie na mapie sytuacyjno – wysokościowej granic parkingu według stanu ze szkicu z roku 1981 oraz według stanu aktualnego. Po przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 29 listopada 2012 r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,0598 ha, k.m. 19, obręb G., objętej [...], stanowiącej własność Gminy Miasta. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent wyjaśnił, że nieruchomość niezabudowana położona w G. przy ul. S., stanowiąca działkę nr [...] o pow. 598 m² została zbyta przez A. K. i U. J. G. na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (DZ.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) za cenę 514 822,00 zł aktem notarialnym z dnia 23 maja 1977 r. Rep A nr 9724/1977. W § 2 tej umowy określono, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenów realizowanego budownictwa mieszkaniowego pod nazwą K. w G.. Prezydent stwierdził na podstawie analizy decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 20 czerwca 1973 r., zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku VI osiedla K. w G. oraz dokumentacji projektowo – kosztorysowej, że faktycznym celem nabycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] była realizacja inwestycji pod nazwą Blok VI osiedle K. w G. – C., w wyniku której miały powstać cztery budynki wielomieszkalne, wielkopłytowe, jedenastokondygnacyjne wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw – małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Prezydent ustalił, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod realizacje na tym terenie osiedla mieszkaniowego, a precyzyjniej ujmująć osiedlowego parkingu, realizowanego w ramach projektu inwestycyjnego o nazwie G. Osiedle K. blok VI. Prezydent ustalił też, że znaczna część nieruchomości działki nr [...] znajduje się poza granicami planu realizacyjnego, a w jego granicach znajduje się wyłącznie część tej działki sąsiadująca bezpośrednio z ul. Swarzewską, która przewidziana była pod drogi jezdne i plac postojowy. Uzasadniając Prezydent wskazał, że w dniu 30 marca 2006 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że działka w części południowej w około 35% stanowi urządzony parking, otoczony żywopłotem. Północną część działki stanowi porośnięta krzewami i chaszczami skarpa. Pozostała część tej działki to tereny płaskie, nieużytki, u podnóża skarpy i na jej szczycie. Również podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 kwietnia 2011 r. stwierdzono, że działka nr [...] zabudowana jest w części asfaltowym parkingiem, a w części znajduje się na niej urządzona zieleń. Działka posiada dostęp do drogi publicznej. Działka w części za żywopłotem (skarpa) porośnięta jest krzewami niepielęgnowanymi. Działka ta w części jest zaśmiecona i niezagospodarowana. Na podstawie pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 listopada 2007 r. ustalono, że parking zlokalizowany w okolicy budynku przy ul. S. 48 został urządzony w ramach realizacji zadania inwestycyjnego Osiedle K. – Blok VI w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny z dnia 20 czerwca 1973 r. i część parkingu zlokalizowana jest na terenie będącym w użytkowaniu spółdzielni, a pozostała część na terenie Gminy Miasta G.. Budynki obejmujące to zadanie inwestycyjne zostały oddane do użytku w latach 1975 – 1976. Na podstawie informacji urbanistycznej nr 105/91 o przeznaczeniu terenu z dnia 18 listopada 1991 r. wydanej na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie zmiany funkcji parkingu ogólnodostępnego przy ul. S. 48 na parking strzeżony informującej możliwej czasowo – do 2 lat – zmianie funkcji istniejącego parkingu na parking strzeżony, ustalono, że w 1991 r. na przedmiotowym terenie istniał parking ogólnodostępny, oraz że istniało ogrodzenie tego parkingu, którego inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa ul. H. 8, a parking posiadał nawierzchnię utwardzoną. Z kolei na podstawie pisma Urzędu Miasta G. Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 1996 r. ustalono, że kształt zrealizowanego parkingu nie odpowiada projektowi oraz wykracza swym obszarem poza zakres podziałów geodezyjnych wykonanych w celu wydzielenia parkingu. Podczas przesłuchania byłych pracownic Spółdzielni Mieszkaniowej uzyskano ponadto informację, że wnioski o wywłaszczenie terenów pod realizację inwestycji składał inwestor zastępczy, uzgadniający wszystkie sprawy z biurem projektowym. Projektant przewidywał w planach tereny pod parkingi, obiekty handlowe oraz rekreację. Na kompleksową realizację inwestycji Spółdzielnia otrzymywała teren zgodnie z planem realizacyjnym. Na podstawie pkt II.7 części opisowej do planu szczegółowego zagospodarowania terenu, gdzie znajdują się postanowienia dotyczące realizacji parkingu na spornym terenie, Prezydent ustalił, że w dokumencie tym postanowiono, iż teren parkingów należy ukształtować do poziomu projektowanego i do chwili realizacji garaży należy je wyposażyć w tymczasową nawierzchnię żwirową. Ponadto w pkt. V.2 zatytułowanej bilans terenu szczegółowy do real. ODIM - G., wskazano 825 m2 powierzchni czasowo ziemnych - rezerwa pod parkingi. W pkt VI.3.1 znajduje się informacja, iż teren przeznaczony na parkingi będzie wyrównany celem wykorzystania jako prowizoryczne parkingi dla mieszkańców bloku VI. W punkcie VI.3.2. zaprojektowano zieleń, która miała posiadać układ swobodny. Zastosowano gatunki liściaste i iglaste drzew i krzewów. Większe grupy zieleni wysokiej zaprojektowano w części północnej na dole stoku - jako izolację od terenów przedszkola, żłobka i szkoły, które usytuowane są przy ul. R. Prezydent uwzględnił ponadto kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego, stanowiącą część operatu technicznego SUW.5016-1423/1981, na którym wyrysowany został przez geodetę parking oraz to, że podczas przesłuchania sporządzającego ten operat geodety stwierdził on, że znajdujący się na nim parking był parkingiem utwardzonym, gdyż była to powierzchnia okrawężnikowana, a ponadto znajdowała się na nim kratka ściekowa, której nie stosuje się na gruncie nieutwardzonym, gdyż nie można nadać kierunku spływu wody. Prezydent uwzględnił ponadto mapę archiwalną terenu, pochodzącą z operatu technicznego z listopada 1983 r. z wytyczenia i pomiaru powykonawczego słupów trakcyjnych - ul. C. K., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaewidencjonowanego w zbiorze operatów technicznych pod nr 5016-1335/83, obiekt nr 8650-005. Prezydent wziął ponadto pod uwagę zeznania K. Ł. – mieszkańca budynku przy ul. S. 48B w G., który oświadczył, że: nie pamiętał kiedy powstał parking, ale na początku była połowa parkingu; parking od początku był wyłożony płytami. Swoje stanowisko Prezydent oparł również na piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 września 2011 r., w którym wskazano, że parking został urządzony w ramach realizacji zadania inwestycyjnego "Osiedle K. - blok VI" w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny, a utwardzony został poprzez wylanie asfaltu w latach 1977 – 1978. Koszty utwardzenia poniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Prezydent uwzględnił ponadto, że na sporządzonym przez uprawnionego geodetę szkicu polowym wynika, że granice parkingu według stanu z roku 1981 i według stanu obecnego pokrywają się ze sobą. Prezydent wziął również pod uwagę zeznania B. S. – dzierżawcy tego parkingu, która stwierdziła, że w dniu 3 lutego 1992 r. zawarła umowę dzierżawy na parking prywatny - strzeżony - teren o pow. 950 m2 - z . Spółdzielnią Mieszkaniową. Wcześniej prowadziła parking społeczny, którego dzierżawa trwała kilka miesięcy. W chwili objęcia przedmiotu dzierżawy był to plac nieoświetlony, nieogrodzony, o nawierzchni wybetonowanej, bez wydzielonych miejsc postojowych, był ogólnodostępny. Gdy organizowała parking strzeżony musiała ponieść koszty, aby przystosować ten teren do funkcjonowania, jako parkingu strzeżonego, czyli: ogrodzić teren, doprowadzić oświetlenie do placu, postawić dyżurkę dla strażnika - osób pracujących na parkingu. Ponadto musiała zawrzeć umowę z zakładem energetycznym, celem oświetlenia placu. Organ stwierdził w związku z powyższym, że pozostała część nabytej umową z dnia 23 września 1977 r. Rep. A nr 9724/1977 nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 598 m2 była zbędna na cel realizacji inwestycji już w dniu jej nabycia. Prezydent wskazał też, że jego zdaniem art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy, a zatem a contrario brak takiej wzmianki nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy. Z wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu wynika, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Z tych przyczyn Prezydent uznał, że nie jest możliwe zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części, bowiem nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia. W związku z tym uznano, że nie występują przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia. Organ nie ustalił dokładnej daty, kiedy na nieruchomości rozpoczęto prace związane z realizacją celu jej przejęcia, niemniej jednak stwierdził, że nie nastąpiło to przed dniem 23 maja 1977 r. do tego bowiem czasu terenem tym władały A. K. i U. G., a w dniu sprzedaży częściami składowymi nieruchomości, które podlegały oszacowaniu w 1977 r. do celu ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość były grunt, budynek mieszkalny parterowy oraz roślinność na działce. Zdaniem Prezydenta zrealizowanie celu przejęcia nieruchomości, tj. parkingu, nastąpiło najpóźniej w roku 1981 r., kiedy to geodeta dokonał pomiaru technicznego urządzonego parkingu. Przedmiotowy parking w granicach odpowiadającym dzisiejszym jego granicom uwidoczniony był na mapie już w roku 1983. Prezydent uznał, że kwestią drugorzędną jest nawierzchnia parkingu. Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2012 r. odwołanie wniosły U. G. i M. G. stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie dochował terminów wskazanych w art. .137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nie przestrzegał zapisów art. 136 przedmiotowej ustawy, tym samym nie realizując wywłaszczenia na cel publiczny. Ponadto w ocenie odwołujących działania polegające na wybudowaniu parkingu nie były zgodne z planem realizacyjnym wskazanym w akcie notarialnym stanowiącym podstawę wywłaszczenia oraz nie została przedstawiona dokumentacja dotycząca wykonanych prac, potwierdzająca realizację i zakończenie budowy parkingu. W ocenie odwołujących się terenu nie przekazano do odbioru; skarżące powołały się na stanowisko wyrażone przez Wojewodę w decyzji z dnia 3 kwietnia 2008 r., zgodnie z którym rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia jak i zrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu należy rozumieć jako okoliczność faktyczną związaną z przystąpieniem do wykonania i zakończeniem prac inwestycyjnych zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Odwołujące się wskazały również na przywołane przez Wojewodę w ww. decyzji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 2428/98, zgodnie z którym realizacja inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości musi się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie obiektu budowlanego; zatem należy zbadać, czy na przedmiotowej nieruchomości podjęto prace świadczące o faktycznej realizacji inwestycji związanej z budową parkingu; nadto skarżące wskazały, że działka nr [...] nie figuruje w rejestrze gruntów jako parking. Zarzuciły organowi pierwszej instancji, że pominął przy podejmowaniu decyzji istotne dla sprawy fakty i dokumenty, opierając się na domniemaniach, które nie mogą dowodzić zrealizowania obecnego parkingu, odrzucił zeznania R. O. oraz możliwość powołania na świadków innych mieszkańców terenów inwestycji mieszkaniowej, nie dokonał naniesienia obecnych granic parkingu na granice wynikające z planu realizacyjnego z daty wywłaszczenia, pominął fakt, iż nieruchomość w dacie wywłaszczenia była uzbrojona i zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz nie protokołował wszystkich słów podczas wizji lokalnej i przesłuchań świadków. Nadto odwołujące poddały w wątpliwość, czy nieruchomość wywłaszczona na cel publiczny może zostać wydzierżawiona osobie prywatnej oraz zwróciły uwagę na okoliczność niepoinformowania ich o zmianie sposobu użytkowania terenu na niepubliczny cel. Przywołały także stanowisko Urzędu Miasta G. wyrażone w piśmie skierowanym do Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 18 lipca 1996 r. dotyczącym docelowej zabudowy m. in. działki nr [...] budynkiem mieszkalnym bliźniaczym. Skarżące podniosły, iż nadal aktualne są zapisy dotyczące wytycznych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy bliźniaczej. Skarżące w odwołaniu wskazały również, iż zagospodarowania terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, dokonali dopiero sami mieszkańcy okolicznego bloku położonego przy ul. S. 48, poprzez działalność społecznych komitetów budowy parkingu, czy dodatkowej piaskownicy. Skarżące stwierdziły również, że ich zdaniem szkic polowy nie odnosił się do działek położonych przy ul. S. 42, 44, 46, a "kształt rzekomego krawężnika różni się od kształtu obecnego parkingu a i sam dokument przedstawiony przez Urząd Miasta G. budzi nasze wątpliwości". Według odwołujących się szkic taki wykonuje się dla prac, które mają być dopiero zrealizowane. Skarżące wskazały również, że zeznania A. C. stoją w sprzeczności z deklaracją Wiceprezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 7 września 2011 r., zgodnie z którą wyasfaltowanie powierzchni parkingu i powstanie placu zabaw nastąpiło w latach 1977-1978. Nadto zdaniem U. G. i M. G. według niegdyś obowiązujących przepisów istniały wymagania prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać parking, a które nie zostały spełnione. Odwołujące się wskazały również, że pominięto kwestię zwrotu działki sąsiadce wnioskodawczyń. Wojewoda , decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 29 listopada 2012 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zebranej dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, jak to uczynił organ pierwszej instancji, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa parkingu. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w akcie notarialnym z 23 maja 1977 r. oraz w decyzji nr 55/73 z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji jako budowa bloku VI osiedla K. w G.. Z dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla obiektu Blok VI w osiedlu "K." w G.- przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt (projekt nr GD 369/71/3 z lutego 1974 r.), w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania terenu wynika, że pod nazwą blok VI oś. K. w G.-, mieściła się inwestycja zagospodarowania terenu, która zawierała w sobie realizację czterech budynków wielomieszkalnych wielkopłytowych jedenastokondygnacyjnych, stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Na stronie 4 tego opracowania wskazano, że na terenie przeznaczonym do zabudowy zaprojektowano cztery budynki 11-to kondygnacyjne, dojazdy wewnętrzne do tych budynków, 1 zespół garaży nr 6 o 16 boksach. Pomiędzy zespołami budynków 1, 2 i 3, 4 zaprojektowano pawilon usługowy nr 5, zawierający sklep, spożywczy oraz stację trafo, a przy pawilonie przewidziano plac parkingowy. Porównując te zapisy ze znajdującą się w aktach mapą sytuacyjno-wysokościową zauważył organ, że przewidziany w planie szczegółowym do realizacji plac parkingowy, nie jest tym samym placem objętym wnioskiem o zwrot, bowiem projektowany plac znajduje się pomiędzy budynkami 1, 2 i 3, 4, gdzie usytuowany jest pawilon nr 5. Wojewoda podkreślił, na podstawie akt sprawy, że znaczna część wywłaszczonej umową sprzedaży z dnia 23 maja 1977 r. nieruchomości, stanowiąca działkę nr [...] o pow. 598 m² znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego inwestycji pod nazwą Blok VI osiedle K. w G.. W granicach planu ogólnego i szczegółowego znajdowała się wyłącznie część tej działki, sąsiadująca bezpośrednio z ul. S. Z akt sprawy nie wynika, aby część nieruchomości pozostająca poza granicami planu realizacyjnego inwestycji, została "dowłaszczona," jako nienadająca się do racjonalnego użytkowania przez dotychczasowego właściciela. Zdaniem Wojewody skoro organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby, że pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania, to winien też mieć na uwadze to, że działania organu prowadzącego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winny polegać przede wszystkim na ustaleniu czy nieruchomość wymieniona w akcie notarialnym była wywłaszczona z urzędu, czy też właściciele zwrócili się o wykup pozostałej części z uwagi na ich dalszą gospodarczą nieprzydatność. Wojewoda stwierdził ponadto, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące daty realizacji parkingu na części wywłaszczonej nieruchomości budzą wątpliwości, gdyż oparte zostały na nadesłanych przez Urząd Miasta G. przy piśmie z dnia 30 maja 2011 r. dokumentach, a w piśmie tym wskazano, że ujawnienie na mapie elementów sytuacyjnych na podstawie dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego nie stanowi faktycznej daty realizacji obiektu w terenie. Z tych przyczyn Wojewoda uznał, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji nie są wystarczające do wyjaśnienia sprawy. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Gmina Miasta G. wskazując, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, względnie niedostateczne uzasadnienie podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie oraz naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na bezsporność stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji nie ograniczył się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz wadliwość kontrolowanego aktu zbadał z urzędu. W przedmiotowej sprawie skarga jest uzasadniona. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Wojewody z 17 stycznia 2014 r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z 29 listopada 2012 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym ocena sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Według jego treści, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., a zatem po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w każdym razie niedostatecznie uzasadnił podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na tej podstawie. Stwierdzone przez ten organ uchybienia i wadliwości prowadzonego przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej postępowania nieuzasadniały przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie dostrzec należy, że poprzednia decyzja organu pierwszej instancji wydana w niniejszej sprawie była już uchylana przez organ odwoławczy z uwagi na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego, umożliwiającego jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach nabytych od A. K. i U. G.. Wykonując zalecenia Wojewody , Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zgromadził nowe dowody w sprawie, w szczególności pozyskał dokumentację projektowo – kosztorysową sporządzoną dla obiektu Blok VI w osiedlu "K." w G. – i przez Biuro Projektowo – Badawcze Budownictwa Ogólnego Miastoprojekt – projekt nr GD 369/71/3 z lutego 1974 r., stadium – projekt techniczny, plan szczegółowy zagospodarowania terenu wraz z założeniami techniczno – ekonomicznymi planu szczegółowego budowy osiedla mieszkaniowego K. bl. VI w G. – i opatrzone klauzulą zatwierdzenia z dnia 23 sierpnia 1973 r. Wystąpił ponadto do Spółdzielni Mieszkaniowej o wskazanie pracowników spółdzielni, którzy byli w niej zatrudnieni w okresie realizacji inwestycji i przesłuchał w charakterze świadków H. S. i D. K.. Uzyskał również: kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego wraz z kopią szkicu polowego z podziału przedmiotowej nieruchomości (operat techniczny nr E.5016-962/1977); kopię szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego (operat techniczny SUW.5016-1423/1981); kopię archiwalnej mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000; kopię mapy sytuacyjno – wysokościowej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:500 z dnia 6 czerwca 2011 r.; archiwalną dokumentację zgromadzoną w Wydziale Urbanistyki i Architektury dotyczącą zagospodarowania działki położonej przy ul. S. 42 w G. oraz projekt ogrodzenia istniejącego parkingu sporządzony w grudniu 1991 r. Prezydent przesłuchał w charakterze świadka: A. C. – geodetę, który w październiku 1981 r. wykonał pomiar sytuacyjno – wysokościowy parkingu położonego przy ul. S. w G., K. Ł. – jednego z mieszkańców osiedla oraz B. S. która dzierżawiła teren parkingu od Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto organ pierwszej instancji zlecił uprawnionemu geodecie naniesienie na mapie sytuacyjno – wysokościowej granic parkingu według stanu ze szkicu z roku 1981 oraz według stanu aktualnego. Wobec powyższych okoliczności Wojewoda nie wykazał, że organ pierwszej instancji nie podjął czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy. Dalej stwierdzić należy, że organ odwoławczy, dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pożądanych przez siebie ustaleń faktycznych, na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1100/12; zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z pewnością podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogło stanowić stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "na podstawie zebranej dokumentacji nie można jednoznacznie stwierdzić, jak to uczynił organ I instancji, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa parkingu". Zdaniem organu odwoławczego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości o zwrot, której ubiegają się U. G. i M. G., został określony w akcie notarialnym z dnia 23 maja 1977 r. oraz w decyzji nr 55/73 z dnia 20 czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji jako budowa bloku VI osiedla K. w G. i stanowił realizację czterech budynków wielomieszkalnych wielkopłytowych jedenastokondygnacyjnych, stacji trafo, garaży, pawilonu usługowego oraz terenów zieleni, w tym placów zabaw - małej architektury, dróg dojazdowych i parkingów. Wojewoda jako podstawę wydania decyzji kasacyjnej wskazał także konieczność zweryfikowania przez organ pierwszej instancji ustalenia, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której miał być zlokalizowany parking, spowodowało, że pozostała część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. W przekonaniu Wojewody organ I instancji winien mieć na uwadze, że działania organu prowadzącego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winny polegać przede wszystkim na ustaleniu czy nieruchomość wymieniona w akcie notarialnym była wywłaszczona z urzędu, czy też właściciele zwrócili się o wykup pozostałej części z uwagi na ich dalszą gospodarczą nieprzydatność. Ustalenie powyższej kwestii, zdaniem Sądu, nadawało się do bezpośredniego wyjaśnienia przez organ drugiej instancji, a nie stanowiło podstawy do orzekania kasatoryjnego. Skoro Wojewoda dostrzegł uchybienia w prowadzonym postępowaniu, w tym dotyczące opisanych kwestii, to mógł je samodzielnie wyjaśnić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z którego wyciąga wnioski inne, niż organ odwoławczy, ponieważ to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, rzecz jasna możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie zwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Szczególnie, że z akt postępowania pierwszoinstancyjnego nie wynika, żeby zabrakło dowodów służących do wyjaśnienia opisywanych kwestii, a wskazań co do konieczności przeprowadzenia innych dowodów w zaskarżonej decyzji nie było. Natomiast ocena zebranego materiału dowodowego mogła, jak wynika z zaskarżonej decyzji, doprowadzić do zajęcia odmiennego stanowiska w istotnej kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uwzględnienie dowodu w celu ustalenia okoliczności pominiętej przez organ pierwszej instancji, czy też przyjęcie odmiennej oceny dowodów niż zastosowana przez ten organ, nie uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wszelkie zaś wątpliwości jakie nasuwają się organowi odwoławczemu w tym względzie winny, jak wyżej wskazano, prowadzić do podjęcia działań zmierzających do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 k.p.a. Tryb ten umożliwia także zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji na zlecenie organu odwoławczego. Konkludując, organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznej wypowiedzi w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomościach nabytych od A. K. i U. G., która winna być oparta na całokształcie już zgromadzonego materiału dowodowego, stosownie do wymogów art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, rozpatrywane łącznie, powinny pozwolić na jednoznaczną ocenę, jaki był zakres inwestycji i czy w tym zakresie została ona wykonana, a tym samym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym samym za nieuprawnione należy uznać twierdzenia Wojewody, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, o zwrot której ubiegają się U. G. i M. G.. Ponadto argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że Wojewoda ograniczył swoje działania do funkcji kontrolnej i nie dokonał analizy zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, unikając merytorycznego zbadania sprawy w jej całokształcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust.1 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo, a ponadto przez sądy kontrolujące legalność działań podejmowanych przez te organy. Przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej i dopuszczone tylko w określonych przypadkach. Cel przejęcia w tym trybie nieruchomości powinien być więc sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej. Ma on także istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętej na takiej podstawie, co dodatkowo potwierdza konieczność poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń także w omawianej kategorii spraw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10; z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 256/10; z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 74/10 – zamieszczone na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd uznał, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nie wykazał również, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ani też nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania dla organu pierwszej instancji. Natomiast uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy postępowania - art. 138 § 2 w związku z art. 136, art. 15 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązku zwrotu (wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r., SKO 43/07, OTK-A 2008/10/175). Obowiązek taki będzie istniał tylko wówczas, gdy spełnione (wykazane i udowodnione) zostaną wszystkie przesłanki uzasadniające podjęcie tego rodzaju decyzji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie o materiał dowodowy uzupełniony we własnym zakresie oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji publicznej ani poprzez ustalenie stanu faktycznego, ani poprzez ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, ani też nakazać wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.