I OSK 74/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Jolanta Rajewska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 515/09 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 515/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Starosta P. decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek L. R. o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ wskazał, że Prezydium Rady Narodowej Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia [...] 1967 r. działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) postanowiło wykonać prawo pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu VII Wydział Egzekucyjny z dnia 9 stycznia 1971 r. Skarb Państwa – Zarząd Geodezji i Gospodarki Terenami Miasta P. został właścicielem wskazanej wyżej nieruchomości i został wpisany do ksiąg wieczystych w dniu [...] 1971 r., w miejsce dotychczasowej właścicielki. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z 18 października 1994 r., sygn. akt III Ns 2863/94/6, spadek po byłej właścicielce J. S. na podstawie testamentu nabyła w całości L. R., która pismem z 11 kwietnia 2005 r. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości określając jej nowe oznaczenie. Jako podstawę żądania strona wskazała art. 136 ust. 3 i 4 ustawy. Starosta P. stwierdził, że w myśl art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym stanowi art. 137 ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 216 ust. 1 tejże ustawy, wskazane wyżej przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie co do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie między innymi art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 22, poz. 159 ze zm.). Organ podniósł, że wskazany przepis nie wymienia jednak art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach – na podstawie którego Skarb Państwa przejął objętą żądaniem nieruchomość. W związku z tym, zdaniem Starosty P., art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do postępowania o zwrot omawianej nieruchomości, zatem brak jest materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości we wnioskowanym trybie i sprawa ulega umorzeniu. Wojewoda W., po rozpoznaniu odwołania L. R., decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na tę decyzję L. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła organom pierwszej i drugiej instancji naruszenie art. 136 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 545/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę L. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2009 r. wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem nie ma podstaw do ubiegania się o zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie ma więc także podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej w trybie administracyjnoprawnym. W związku z tym, zdaniem Sądu, zasadne było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów był dwukrotnie poddany kontroli zgodności z Konstytucją, lecz Trybunał Konstytucyjny nie doszukał się jego niezgodności z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła L. R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie orzeczenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) co do meritum sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organy przepisów postępowania, to jest art. 268 a K.p.a. oraz 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiących o obowiązku podpisania decyzji administracyjnej jedynie przez osobę upoważnioną, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem wada polegająca na podpisaniu decyzji przez osobę nieuprawnioną skutkuje stwierdzeniem, iż taka decyzja wydana została przez organ niewłaściwy, a co za tym idzie stwierdzeniem, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności; b) art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy, poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, to jest art. 7, 15, 77 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie przez organ odwoławczy spawy w jej całokształcie, a w szczególności nie podjęcie działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest, czy decyzję podpisała osoba upoważniona; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej wyżej ustawy, poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, to jest 105 K.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; d) naruszenie art. 151 wskazanej wyżej ustawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie do nieruchomości przejętej na mocy art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. (Nr 22, poz. 159 ze zm.). W razie nieuwzględnienia zarzutu naruszania wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego skarżąca wniosła o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 i 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie decyzję Starosty P. podpisała z upoważnienia Starosty G. K. -Dyrektor Wydziału Nieruchomości, składając na decyzji swój podpis. Przy czym fakt działania "z upoważnienia Starosty" wynika wyłącznie z pieczęci, którą opatrzono decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast w aktach niniejszej sprawy nie ma stosownego upoważnienia. Podniesiono również, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, do których nieruchomości znajdują zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych nieruchomości przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zwrócono przy tym uwagę na podobieństwo konstrukcji nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz nabycia na podstawie umowy sprzedaży zawartej na zasadach i trybie określonym w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa przewidzianego w tych przepisach pierwokupu. Przede wszystkim wskazano na treść art. 36 ust. 2 i art. 33 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zestawienie tych przepisów prowadzi do wniosku, iż nieruchomość w stosunku do której wykonano prawo pierwokupu była nabywana na zasadach, w trybie oraz za cenę taką, jak nieruchomość nabyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W związku z tym uznano, że do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu powinny znaleźć zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono także, że uszło uwadze Sądu, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 orzekł o niekonstytucyjności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustawodawca w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami różnicując sytuację prawną podmiotów, których własność odebrano zasadniczo w tym samym trybie oraz z identycznym wynagrodzeniem, faworyzującym tym samym właścicieli, których nieruchomość została nabyta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości naruszył wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Co do zarzutu nieważności postępowania z powodu wydania decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną wskazać należy, że zgodnie z art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień oraz zaświadczeń. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601-603). Podobne stanowisko przyjęto także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/05, z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 834/06, sygn. akt I OSK 832/06, sygn. akt I OSK 833/06. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, że ten nie wyjaśnił, czy G. K., która z upoważnienia Starosty P. podpisała decyzję z dnia 1 kwietnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania była w istocie upoważniona do działania w sprawie. Zauważyć jednakże należy, że w niniejszej sprawie decyzję z dnia 1 kwietnia 2009 r. w imieniu Starosty P. podpisała nie G. K. (jak wskazano w skardze kasacyjnej), lecz K. G. – zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości, działając z upoważnienia tegoż Starosty, co wynika z pieczęci umieszczonej pod treścią decyzji. Na pieczęci tej bowiem widnieje: "Z up. Starosty P. K. G. Z-ca Dyrektora Wydziału Nieruchomości", a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do podważenia wiarygodności tejże pieczęci, zaś do jego kompetencji nie należy wszczynanie, czy też uruchamianie jakiegokolwiek "dochodzenia" w tym zakresie. W razie natomiast powzięcia przez organ uzasadnionej wątpliwości co do wiarygodności tejże pieczęci, czy też wykrycia nadużycia udzielonych upoważnień, bądź też działania bez upoważnień, organ może wyciągnąć konsekwencje służbowe wobec osoby, która dokonała jednego z czynów opisanych powyżej, ze złożeniem zawiadomienia do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa włącznie. W celu oceny legalności wydanej decyzji pieczęć o treści wskazanej powyżej jest wystarczającą przesłanką do uznania, że osoba, która w imieniu Starosty P. wydała decyzję z dnia [...] 2009 r. posiadała stosowne upoważnienie do dokonania tej czynności, a decyzja ta wiąże wydający ją organ oraz stronę W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 268a K.p.a. Co się zaś tyczy naruszenia przepisu art. 105 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie nie było podstawy materialnoprawnej do jej rozstrzygnięcia, a zatem organy obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawidłowo zastosowały przepis art. 105 k.p.a., zatem zarzut jego naruszenia uznać należy za chybiony. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w tym miejscu należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 OTK-A 2005 nr 10, poz. 175, Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie którego przejęta została nieruchomość, o zwrot której wystąpiła skarżąca, nie został objęty przepisem art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis pozwala na odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99, art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z 1972 r., Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Zatem przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona", w świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie obowiązujących ustaw (dekretów z mocą ustaw) regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości za odszkodowaniem. Zauważyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2000 r. I SA 537/99 uznał, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze szczególnym, a zatem nie podlega interpretacji rozszerzającej. W związku z powyższym, nie można skutecznie postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zarzutu naruszenia art. 216 w związku z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię prowadząca do wniosku, że brak jest podstawy prawnej do zwrotu nieruchomości przejętej w trybie art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Co się zaś tyczy wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 i 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to Naczelny Sad Administracyjny nie powziął wątpliwości, które uzasadniałyby złożenie takiego wniosku. W niniejszej sprawie bowiem Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w trybie art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, o czym już była mowa powyżej, a na podstawie tego przepisu, w przypadku sprzedaży nieruchomości nie stanowiących własności Państwa, położonych w granicach administracyjnych miast i osiedli, Skarbowi Państwa przysługiwało prawo pierwokupu takiej nieruchomości. Instytucja prawa pierwokupu nie jest tożsama z wywłaszczeniem. Zastrzeżenie prawa pierwokupu powodowało powstanie po stronie Skarbu Państwa (uprawnionego) upoważnienia do pierwszeństwa kupna nieruchomości na wypadek, gdyby zobowiązany zawarł umowę sprzedaży z osobą trzecią. Prawo to może być realizowane wyłącznie w związku ze sprzedażą nieruchomości, a nie z inicjatywy uprawnionego. Wyklucza to więc jakikolwiek przymus w wyzbywaniu się nieruchomości. Nie można zatem instytucji pierwokupu porównywać do umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bowiem w tej ostatniej sprzedaż następowała pod przymusem, gdyż gdyby do niej nie doszło to nieruchomość byłaby wywłaszczona. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.