IV SA/Po 515/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska Starosta Poznański decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] działając na podstawie m.in. art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ustawa), jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości na mocy postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek L.R. o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...] [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Według ustaleń Starosty Poznańskiego Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1967 r. działając na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ. U. z 1964 r. nr 32, poz. 159 ze zm.) postanowiło wykonać prawo pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Sąd Powiatowy dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 1969r. ustalił cenę nabycia wyżej wymienionej nieruchomości na kwotę [...] zł. Postanowienie to zgodnie z art. 944 kpc miało skutki przybicia, stąd też Sąd Rejonowy w Poznaniu VII Wydział Egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 1971 r. przysądził na własność Skarbowi Państwa – Zarządowi Geodezji i Gospodarki Terenami Miasta Poznania omawianą nieruchomość. Postanowienie to z momentem uprawomocnienia przeniosło na własność przedmiotową nieruchomość, a Skarb Państwa został właścicielem tejże nieruchomości wpisany do ksiąg wieczystych jako jej właściciel w dniu [...] sierpnia 1971 r., w miejsce dotychczasowej właścicielki J.K. Spadek po byłej właścicielce na podstawie testamentu nabyła w całości L.R. (postanowienie SR w Poznaniu z [...] października 1994 r. sygn. akt [...]), która pismem z 11 kwietnia 2005 r. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości określając jej nowe oznaczenie. Jako podstawę żądania strona wskazała art. 136 ust. 3 i 4 ustawy. Według Starosty w myśl art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 216 ust. 1 omawianego aktu, przepisy ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie co do nieruchomości przyjętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 22, poz. 159 ze zm.). Przepis ten nie wymienia jednak art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach na podstawie którego Skarb Państwa przejął objętą żądaniami nieruchomość. W tych okolicznościach zdaniem Starosty Poznańskiego art. 216 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do postępowania o zwrot omawianej nieruchomości, tym samym brak jest materialno-prawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości we wnioskowanym trybie tj. w postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i ulega umorzeniu. L.R. reprezentowana przez adwokat A.K.-G. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, w którym podniosła, że organ I instancji nie odniósł się do merytorycznego uzasadnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, stosownie do dyspozycji art. 216 ustawy znajdują zastosowanie również w odniesieniu do nieruchomości nabytych w związku z wykonywaniem przysługującego Skarbowi Państwa prawa pierwokupu. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu podzielił tok rozumowania organu I instancji, dodatkowo wskazując, iż podstawą żądania nie mógł być art. 136 ustawy, gdyż dotyczy on przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie nastąpiło. Podstawą taką nie mógł być także art. 216 ustawy, gdyż jego treść wymienia przypadki odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. Wśród tych przypadków ustawodawca nie umieścił art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W ocenie organu odwoławczego roszczenie o zwrot nieruchomości przejętej na mocy w/w przepisu nie ma charakteru administracyjnego, gdyż jego dochodzenie w tym trybie wymagałoby wyraźnej podstawy ustawowej. Zatem rozpoznanie takiej sprawy należy wyłącznie do właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji), zgodnie z ogólnym domniemaniem właściwości sądów powszechnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. L.R. nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzuciła organom I i II instancji naruszenie art. 136 w zw. z art. 216 ustawy. W ocenie skarżącej do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa pierwokupu powinny mieć bowiem zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podnosiła, iż wykładnia omawianych przepisów zastosowana przez organy orzekające w sprawie jest krzywdząca i sprzeczna z wzorcami konstytucyjnymi. Skarżąca wskazała przy tym na odmienny pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 października 2001 sygn. akt II SA/Kr 786/01 zaakceptowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lipca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 3468/01). Skarżąca zasygnalizowała także, iż w sprawie, która przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu zawisła pod sygn. akt IV SA/Po 265/09 zawarto wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 216 ustawy z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29 - 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Generalnie zasady zwrotu nieruchomości na zasadach wskazanych we wniosku reguluje rozdział 6 dział III ustawy, w szczególności jej art. 136 ust. 3, zgodnie z którym uprawniony podmiot (poprzedni właściciel lub jego spadkobierca) może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się iż przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i w konkretnej (przedmiotowej) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem. Nie ulega więc wątpliwości, iż w świetle w/w założenia Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Zasadniczo przedmiot niniejszej sprawy opiera więc się na art. 216 ustawy rozszerzającym zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości. Zwrócić należy jednak uwagę, że przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa i zrównanych z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawodawca ograniczył jednak stosowanie rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy jedynie do art. 22 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach regulującego przechodzenie nieruchomości na własność Państwa z mocy samego prawa. Przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętej zakresem przedmiotowego postępowania nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Mając więc na uwadze fakt, iż uregulowania przepisu art. 216 ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności (por. wyrok NSA z 05 maja 2000r. sygn. I SA 537/99, wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 156/04, wyrok NSA z 03 listopada 2003 r. sygn. I SA 322/02) zasadnym jest przyjęcie, iż w tym trybie nie można ubiegać się o zwrot nieruchomości nabytej w trybie art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach Mając więc na względzie fakt, iż Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 ustawy, stwierdzić należy że organy orzekające nie wadliwie przyjęły, iż brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Można zatem podzielić pogląd organu, że w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem brak jest podstaw materialno-prawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjno- prawnym. W ocenie składu orzekającego odmienna wykładnia omawianych przepisów w ślad za przywołanym przez stronę skarżącą orzeczeniem NSA w sprawie II SA/Kr 786/01 jest nieprzekonująca i nie uzyskała aprobaty Sądu. Orzeczenie to miało charakter incydentalny i spotkało się z krytyką doktryny (por. Adam Zieliński - glosa do przedmiotowego wyroku zamieszczona w Orzecznictwie Sądów Polskich w 2002/9/119). Mając powyższe na uwadze zasadnym było podjęcie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony (art. 104 kpa). W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania, tj. w tym znaczeniu, że decyzję taką należy odnosić do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego, bez względu na to, czy umorzenie takie kończy ostatecznie to postępowanie w odniesieniu do sfery praw i obowiązków strony, czy też odnosi się tylko do jednego samodzielnego jego fragmentu i nie wyklucza dalszego postępowania ze strony innych organów. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006r., s. 489). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości dotyczących zgodności art. 216 ustawy z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29 - 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zauważyć, że art. 216 ustawy był dwukrotnie poddany kontroli zgodności z Konstytucją . Trybunał Konstytucyjny wyrokami z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 oraz z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie SK 43/07 nie doszukał się jednak niezgodności tej jednostki redakcyjnej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie mając powyższe na uwadze, uwzględniając jednoznaczną treść przepisu art. 216 ustawy nie stwierdził podstaw do zakwestionowania jego konstytucyjności w zakresie wskazanym przez skarżącą. W związku z czym na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska ja