IV SA/Po 265/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Leokadii R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 05 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ P.Miładowski /-/ E.Makosz-Frymus Starosta Poznański decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. nr [...] działając na podstawie m.in. art. 105 kpa i art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości (postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 maja 2005 r.) umorzył postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Naramowickiej, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Naramowice, arkusz mapy 1, działki nr 2, 4, 26, 29, 30, 31, 32, 34, 37, 63, 64, 66, 67-73, 75, 95-97, 99-103, 121-123, zapisanej w księdze wieczystej KW nr 23.638, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu. Według ustaleń organu w 1967 r. wszczęto egzekucję na podstawie Wyroku Zaocznego Sądu Powiatowego dla Miasta Poznania z 19 maja 1966 r. sygn. akt [...]. Postępowanie egzekucyjne zostało skierowane do przedmiotowej nieruchomości (wówczas objęte księgą wieczystą KW nr 23638). Na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 30 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ. U. z 1964 r. nr 32, poz. 159 ze zm.) Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Uchwałą nr 12/103/67 z 01 kwietnia 1967 r. postanowiło wykonać prawo pierwokupu w stosunku do nieruchomości położonych m.in. do przedmiotowej nieruchomości. Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Gospodarki Terenami Miasta Poznania. Sąd Powiatowy dla Miasta Poznania postanowieniem z dnia 08 września 1970 r. ustalił cenę nabycia wyżej wymienionej nieruchomości na kwotę 175743,68 zł. Postanowienie to zgodnie z art. 944 kpc miało skutki przybicia, stąd też Sąd Rejonowy w Poznaniu VII Wydział Egzekucyjny postanowieniem z dnia 09 stycznia 1971 r. przysądził na własność Skarbowi Państwa – Zarządowi Geodezji i Gospodarki Terenami Miasta Poznania omawianą nieruchomość. Postanowienie to z momentem uprawomocnienia przeniosło na własność przedmiotową nieruchomość, a Skarb Państwa został wpisany do ksiąg wieczystych jako jej właściciel, w miejsce dotychczasowej właścicielki Julianny S. Nastąpiło to 30 sierpnia 1971 r. Julianna S. nie żyje. Spadek po niej na podstawie testamentu nabyła w całości Leokadia R.(postanowienie SR w Poznaniu z 18 października 1994 r. sygn. akt [...]). Leokadia R. pismem z 11 kwietnia 2005 r. wystąpiła o zwrot przedmiotowej nieruchomości określając jej nowe oznaczenie. Jako podstawę żądania strona wskazała art. 136 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami). Według Starosty w myśl art. 136 ust. 3 w/w ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 216 ust. 1 omawianego aktu przepisy ustawy o Gospodarce Nieruchomościami znajdują odpowiednie zastosowanie co do nieruchomości przyjętych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 22 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 22, poz. 159 ze zm.) jednakże przepis ten nie wymienia art. 30 wskazanej ustawy na podstawie którego Skarb Państwa przejął objętą żądaniami nieruchomość. W tych okolicznościach art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do wszczętego wnioskiem postępowania o zwrot omawianej nieruchomości. Według organu brak zatem materialno-prawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości we wnioskowanym trybie tj. w postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i ulega umorzeniu. Rozpoznając odwołanie na powyższą decyzję Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 05 lutego 2009 r. nr zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Generalnie Wojewoda podzielił tok rozumowania organu I instancji, dodatkowo wskazując, iż podstawą żądania nie mógł być art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy on przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie nastąpiło. Podstawą taką nie mógł ,być także art. 216 w/w ustawy, gdyż jego treść taksatywnie wymienia przypadki odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do okoliczności nie wymienionych dyspozycją art. 136. W śród tych przypadków ustawodawca nie umieścił art. 30 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wyraźnie ustawodawca wskazał na możliwość zwrotu nieruchomości przejętych ówczesnym art. 22 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego roszczenie o zwrot nieruchomości przejętej na mocy art. 30 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie ma charakteru administracyjnego, gdyż jego dochodzenie w tym trybie wymagałoby wyraźnej podstawy ustawowej. Zatem rozpoznanie takiej sprawy należy wyłącznie do właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Zgodnie z ogólnym domniemaniem właściwości sądów powszechnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Leokadia R. Skarżąca zarzucała naruszenie art. 136 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach według norm przepisanych, względnie o wystąpieniu przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w trybie i na zasadach określonych w art. 29, art. 36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Skarżąca podnosiła, iż wykładnia omawianych przepisów zastosowana przez organy orzekające jest krzywdząca, sprzeczna z przywołanymi wyżej wzorcami Konstytucyjnymi, a pogląd odmienny prezentowało, także orzecznictwo sądów administracyjnych chociażby w orzeczeniu NSA z 29 października 2001 w sprawie II SA/Kr 786/01. W ocenie skarżącej do nieruchomości nabytych w związku z wykonaniem przez Skarb Państwa pierwokupu powinny mieć zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została bowiem podjęta w oparciu o prawidłowe przepisy przypisane prawa materialnego, a procedowanie w tej sprawie nie naruszało jego reguł w sposób istotnie wpływający na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Generalnie zasady zwrotu nieruchomości na zasadach wskazanych we wniosku reguluje rozdział 6 dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 136 oraz art. 216 ustawy. Art. 136 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, że zwrotowi ulega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw enumeratywnie w tym przepisie określonych oraz przejętych na rzecz wymienionych tam podmiotów. Generalnie w orzecznictwie przyjmuje się iż przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto. Oznacza to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i w konkretnej (przedmiotowej) decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązującego porządku prawnego regulującego zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych za odszkodowaniem. Nie ulega więc wątpliwości, iż w świetle w/w założenia Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Prawidłowo organy orzekające zauważyły, iż rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i następny ustawy o gospodarce nieruchomościami, również na nieruchomości, której własność Skarb Państwa nabył na zasadach i trybie nie mieszczącej się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto zawiera art. 216 ustawy. Prawidłowo też organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie przyjęły, że przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorię nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy. Wśród tych nieruchomości omawiana regulacja wymienia także nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawodawca jednak ograniczył stosowanie ostatnio wymienionej ustawy jedynie do jej art. 22. Zasadniczo przepis ten reguluje przechodzenie nieruchomość na własność Państwa z mocy samego prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie nieruchomość została przejęta na podstawie art. 30 i następnych omawianej ustawy - z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Słusznie zatem organy orzekające przyjęły, iż z uwagi na konstrukcję art. 216 (enumeratywne wyliczenie) normy prawne zawarte w omawianej jednostce redakcyjnej mają charakter wyjątkowy, rozszerzający pojęcie nieruchomości wywłaszczonej i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z 05 maja 2000 r. sygn. I SA 537/99, wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 156/04, wyrok NSA z 03 listopada 2003 r. sygn. I SA 322/02). Poza sporem w tej sprawie było, iż Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na żadnej z podstaw wyliczonych expressis verbis w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji organy orzekające nie wadliwie przyjęły, że brak jest podstaw do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Można zatem podzielić pogląd organu, że w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem brak jest podstaw materialno-prawnych do uwzględnienia wniosku w trybie administracyjno- prawnym. W ocenie składu orzekającego odmienna wykładnia omawianych przepisów w ślad za przywołanym przez stronę skarżącą orzeczeniem NSA w sprawie II SA/Kr 786/01 jest nieprzekonująca i nie uzyskała aprobatę Sądu. Orzeczenie to miało charakter incydentalny i spotkało się z krytyką doktryny – Adam Zieliński glosa do przedmiotowego wyroku zamieszczona w orzecznictwie Sądów Polskich w 2002/9/119. Wobec powyższego daje się obronić teza o braku podstawy materialno-prawnej żądania zwrotu skutkującej umorzeniem postępowania. Niewadliwa jest bowiem konstatacja organu, iż postępowanie administracyjne dopuszczalne jest w razie łącznego istnienia: a) podstawy materialno-prawnej do jego prowadzenia, b) właściwego organu orzekającego, c) oznaczenia stron postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 967/05). Wbrew też zarzutom skargi Sąd nie doszukał się sprzeczności regulacji objętych art. 136 ust. 3 i 4 i art. 216 z przywołanymi przez skarżącą wzorcami Konstytucyjnymi. Należy natomiast zauważyć, że ostatni z wymienionych przepisów był poddany kontroli zgodności z Konstytucją i to dwukrotnie. Trybunał Konstytucyjny wyrokami z 24 października 2001 r. w sprawie SK 22/01 oraz z 09 grudnia 2008 r. w sprawie SK 43/07 nie doszukał się niezgodności tej jednostki redakcyjnej z konstytucyjnym porządkiem prawnym. Na uwagę zasługuje w tej sprawie fakt, że skorzystanie przez Skarb Państwa z instytucji pierwokupu miało miejsce w sytuacji , gdy do przedmiotowej nieruchomości skierowana była egzekucja. Zatem gdyby Skarb Państwa nie skorzystał z tej instytucji, to poprzednik prawny skarżącej i tak nie byłby w lepszej sytuacji prawnej chroniącej go przed utratą tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w wyniku prowadzenia postępowania egzekucyjnego i jego zakończenia. Dodatkowo wzmacnia to przekonanie Sądu zarówno co do wykładni art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie rzeczy skoro zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można skutecznie podnieść zarzutu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym to skargę zgodnie z art.. 151 ppsa jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus Za nieobecnego sędziego /-/P. Miładowski AT