II GSK 2464/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 575/14 w sprawie ze skargi P. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. oddalił skargę P. K. S. w O. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Decyzją z dnia 14 lutego 2014. W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. K. S. S.A. w O. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 20 stycznia 2014 r. kontroli ustalono, że autobus marki A. o nr rej. [...], którym wykonywany był w imieniu P. K. S. w O. regularny przewóz osób z W. do D. M., w ramach krajowego regularnego przewozu drogowego osób na linii regularnej D. M. – W., nie był wyposażony w boczne tablice kierunkowe. Pojazd posiadał tylko czołową tablicę kierunkową o nazwie: W. – D. M. Powyższe ustalenie stanowiło podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzją z dnia 28 marca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Stosownie do art. 4 pkt 22 lit. o przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz m.in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13. Brak przedmiotowych tablic, zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł. W dacie kontroli w dniu 20 stycznia 2014 r. strona wykonywała regularny przewóz osób na podstawie zezwolenia w ramach linii regularnej D. M. - W. Oględziny przedmiotowego autobusu wykazały bezspornie, że nie spełniał on wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., gdyż nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Organ odwoławczy wywiódł, że nie ma uzasadnienia dla rozróżniania "warunków technicznych" od "wyposażenia", bowiem ustawodawca tego nie czyni i w jednej jednostce redakcyjnej (§ 18) rozdziału 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu" umieszcza wszystkie warunki, jakie musi spełniać autobus. Wymienione w § 18 i 21 warunki, jakie powinien spełniać autobus, stanowią warunki techniczne, które obligatoryjnie musi spełniać autobus. Podkreślił ponadto, że naruszenie wskazane pod lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy stanowi o warunkach technicznych autobusu, w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi więc o każdy warunek, jakim powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. Wobec tego, ma on zastosowanie do wszystkich autobusów bez względu na rodzaj wykonywanych przewozów. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że niespełnienie wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, musi zaistnieć w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. W złożonej na powyższą decyzję skardze Spółka zarzuciła, że w sprawie niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, gdyż pominięto fakt, iż kontrolowany autobus nie został fabrycznie wyposażony w miejsce do zamocowania bocznej tablicy kierunkowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał skargę za niezasadną. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest kwestionowany. Skarżąca Spółka wykonywała przewóz drogowy w ramach krajowego regularnego przewozu drogowego osób na linii regularnej D. M. – W. pojazdem, który nie posiadał bocznej tablicy kierunkowej. W sprawie sporna jest natomiast ocena prawna tego zdarzenia i wywiedziony przez organy administracji skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej z uwagi na naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, polegające na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, które sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 5.000 zł - lp. 2.5.1. załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w którym określone zostały zasady wykonywania krajowego transportu drogowego, do przewozu mogą być używane wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Pojęcie "warunków technicznych pojazdów" choć nie zostało przez prawodawcę zdefiniowane, to jednak warunki te zostały określone w przepisach art. 66 ust. 1 – 4a oraz art. 66a Prawa o ruchu drogowym, zawartych w dziale III Prawa o ruchu drogowym rozdziale 1 - "Warunki techniczne pojazdów", a także w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wydanego ma podstawie art. 66 ust. 5 tej ustawy. Przytaczając treść powyższych przepisów Sąd ten wskazał, że ich treść świadczy o szerszym normatywnym zakresie pojęcia "warunków technicznych pojazdów" niż wynikające z potocznego rozumienia tego pojęcia. Według Sądu można stwierdzić, że warunkami technicznymi pojazdów w rozumieniu przepisów rozdziału 1 w dziale III Prawa o ruchu drogowym są wszelkie warunki odnoszące się do budowy, wyposażenia i utrzymania pojazdów, a w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. wynika, że zarówno wyposażenie pojazdów, jak i warunki dodatkowe, w tym warunki dodatkowe dla autobusu, są "warunkami technicznymi pojazdów". Wobec tego, nie ma zatem, zdaniem Sądu I instancji, żadnego prawnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" i "wyposażenia", gdyż prawodawca w jednej jednostce redakcyjnej (§ 18) rozdziału 5 "Warunki dodatkowe dla autobusu" umieścił wszystkie warunki techniczne, jakie musi spełniać autobus. W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy naruszenie wymogów przewidzianych w zakresie obowiązkowego wyposażenia autobusu zawartych w § 18 rozporządzenia (w tym brak bocznej tablicy kierunkowej) stanowi wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, to jest naruszenie określone w lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania poprzez pominięcie faktu, że kontrolowany autobus nie został fabrycznie wyposażony w miejsce do zamontowania tablicy kierunkowej, stwierdził, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. K. S. w O. S.A. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 575/14, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 marca 2014 r. o numerze [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję W. – M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z-dnia 14 lutego 2014 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, a także § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia oraz Lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy właściwe jest nałożenie kary w wysokości 5.000 zł, przy jednoczesnym pominięciu regulacji zawartej pod L.p.2.5.2. załączniku nr 3 do Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz 1414 ze zm.) według której za braki w oznakowaniu pojazdu możliwe jest wymierzenie kary w wysokości 2.000 zł; - art. 92a ust. 1, 6, 7 w związku z art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) wraz z załącznikiem nr 3 (Lp. 2.5.1.) do u.t.d. w związku z § 21 i § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy właściwe jest nałożenie kary w wysokości 5.000 zł, przy jednoczesnym pominięciu regulacji zawartej pod L.p. 2.5.2. załącznika nr 3 do Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz 1414 ze zm.) według której za braki w oznakowaniu pojazdu możliwe jest wymierzenie kary w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zawarła uzasadnienie podniesionych zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie za zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia zaś ich łączne rozpoznanie. Stan faktyczny sprawy, nie kwestionowany przez stronę, przedstawiał się następująco. W dniu 20 stycznia 2014 r. wykonywano przewóz drogowy osób na linii regularnej D. M. – W. autobusem marki A. o nr rej. [...] w imieniu P. K. S. w O. Dokonana tego dnia kontrola wykazała, że wymieniony wyżej pojazd nie był wyposażony w boczne tablice kierunkowe. Pojazd ten posiadał jedną - czołową tablicę kierunkową o nazwie: W. – D. M. Na podstawie tych ustaleń wymierzono P. K. S. w O. karę pieniężną na podstawie art. art.92a ust.1,6,7 zał. Nr 3 lp.2.5.1 ustawy o transporcie drogowym. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zakwestionowała wysokość i podstawę wymierzenia jej kary pieniężnej za brak bocznej tablicy kierunkowej w wysokości 5.000 zł - na podstawie załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, lp. 2.5.1., a nie kary w wysokości 2.000 zł na podstawie tego załącznika lp. 2.5.2. W tym pierwszym przypadku przewidziano karę pieniężną 5.000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W drugim zaś karę pieniężną 2.000 zł, jeżeli autobus nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii osób. W obu tych punktach załącznika prawodawca posługuje się różnymi pojęciami: wymagań w zakresie warunków technicznych i wymagań w zakresie wyposażenia. Niemniej jednak przepisy prawne nie definiują tych pojęć. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni powyższych przepisów jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w punktach od 1 do 6 ustępu 1 art. 66 Prawa o ruchu drogowym. Zamieszczając powołany wyżej przepis prawa w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" tym samym wskazano, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem -warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Dział III rozporządzenia Ministra Infrastruktury zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy prawa zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy prawa zawarte w rozdziałach od 5 do 13 działu III ww. rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III tego aktu wykonawczego. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo iż przepis § 18 ust.1 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie spełnić winien autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić trzeba, że w rozdziale 2 działu III omawianego rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych, jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 ww. rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust.1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nieodpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika nr 3 do Prawa o ruchu drogowym. W omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela analogiczne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach m.in. z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1173/10, z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II GSK 904/13 oraz z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2403/13. Ponadto należy zauważyć, że przepis zawarty w lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym mówi wyłącznie o wyposażeniu i oznakowaniu autobusu w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów. Nie budzi wątpliwości, że boczna tablica kierunkowa nie jest elementem wyposażenia należącym do tej kategorii, nie jest bowiem związana z przewozem określonej kategorii pasażerów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej P. K. S. w O. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.