II SA/Ol 617/14

Dnia 1 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 roku sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 października 2013r. E. D.(dalej zwana skarżącą) zwróciła się do organu o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na następujące dzieci: S. D., W. D. i D. D. Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych świadczeń. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że rodzina skarżącej składa się z 5 osób, a przeciętny miesięczny dochód tej rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 4857,78zł., to jest w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 971,56zł. i jest wyższy niż granica dochodu na osobę w rodzinie uprawniającego do zasiłku rodzinnego (623zł.) o kwotę 348,55zł. Stwierdzono przy tym, że kwota przekroczenia progu dochodowego jest wyższa od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (77zł.). Wskazano także, że ustalając dochód rodziny skarżącej wzięto pod uwagę dochód męża skarżącej z tytułu zatrudnienia w średnio miesięcznej kwocie 2575,38zł., jego dochód wykazany w PIT 39 w średnio miesięcznej kwocie 1141,20zł. oraz dochód skarżącej wykazany w PIT 39 w średnio miesięcznej kwocie 1141,20zł. Wyjaśniono ponadto, że podane powyżej średnie miesięczne kwoty dochodu wykazane w PIT 39 z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości zostały uwzględnione przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej, gdyż kwoty te zostały zaliczone do tego dochodu w treści zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego. Oceniono, że skoro organ podatkowy wydaje zaświadczenie zgodne z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to organy rozpoznające wniosek o zasiłek rodzinny są związane treścią tego zaświadczenia i nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania dochodu rodziny skarżącej. Za niedopuszczalne uznano także, zastępowania tego zaświadczenia innym dokumentem ani tym bardziej domniemaniem, że dochód, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mógł być niższy. Organ I instancji za zasadne uznał natomiast zakwalifikowanie w całości jako utracony podlegający opodatkowaniu dochód osiągnięty przez skarżącą w 2012r. z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podniosła przy tym, że dochód wykazany w PIT 39, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, jest zwolniony od podatku dochodowego, gdyż dochód ten uzyskany został w dniu 21 listopada 2012r. i w całości wydatkowany na cele mieszkaniowe do dnia 14 grudnia 2012r., na co załączyła stosowne dokumenty. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy regulujące zasady i tryb przyznawania zasiłku rodzinnego. Ustalił przy tym inną niż organ I instancji wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny skarżącej w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód ten na kwotę 4610,18zł, to jest w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 922,03zł. Stwierdził, że dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe (wynoszące w rozpatrywanej sprawie 623zł.) o kwotę 299,03zł., a kwota przekroczenia progu dochodowego jest także wyższa od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (77zł.), co wyklucza przyznanie w niniejszej sprawie zasiłku rodzinnego w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obliczając dochód rodziny skarżącej w roku poprzedzającym okres zasiłkowy organ odwoławczy uwzględnił kwotę 27388,72zł. (wykazaną w PIT 39) jako dochód osiągnięty przez skarżącą i jej męża. Podkreślił przy tym, że z informacji przekazanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ełku wynika, że zaświadczenie o dochodzie członków rodziny skarżącej zostało wystawione zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i zawiera również dochody z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, które podatnicy zadeklarowali jako kwoty dochodu zwolnionego od podatku na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Ocenił, że w tych okolicznościach brak było podstaw do nieuwzględnienia w dochodzie rodziny skarżącej kwot uzyskanych z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości. Do dochodu tego zaliczono ponadto kwotę netto 27933,53zł, stanowiącą dochód męża skarżącej w 2012r. z tytułu zatrudnienia. Pominięto natomiast kwotę netto 4206,87zł., stanowiącą w 2012r. dochód skarżącej z tytułu zasiłku dla bezrobotnych, z uwagi na uzyskiwanie go do 31 sierpnia 2012r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. art. 21 ust. 1 pkt 131 i art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, polegające na błędnym uznaniu, że kwota, jaką skarżąca uzyskała ze sprzedaży mieszkania, a następnie przeznaczyła na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, jako zwolniona z podatku dochodowego od osób fizycznych, podlega zaliczeniu do dochodu rodziny skarżącej obliczanego na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Wskazała także na naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a także na jednostronnej i bezkrytycznej ocenie dowodów zebranych w sprawie, przy jednoczesnym uniemożliwieniu skarżącej składania wniosków dowodowych. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w Ełku z dnia 9 maja 2014r. na okoliczność, że w 2012r. uzyskany przez skarżącą wraz z mężem dochód w wysokości 27388,72zł. jest zwolniony od podatku na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 1 lipca 2014r. skarżąca opisała problemy zdrowotne najmłodszego dziecka, na które otrzymuje dodatek pielęgnacyjny i opiekuńczy, a które wymaga ciągłej rehabilitacji i częstych kontroli lekarskich poza miejscem zamieszkania. Podała, że decyzję o sprzedaży mieszkania i zakupie mniejszego podjęła wraz z mężem, aby poprawić sytuację finansową rodziny a zaoszczędzoną kwotę przeznaczyć na rehabilitację chorego dziecka. Dodała, że po zabraniu zasiłków, dochód rodziny jest mniejszy o 500zł. niż wtedy, gdy posiadali poprzednie mieszkanie. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2014r., nr SKO.82.278.2014, w przedmiocie zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami. Przesłanki ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku zostały określone w art. 4-15a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 1456). W sprawie niesporne jest, że skarżąca jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie tego prawa. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy do dochodu rodziny skarżącej, obliczanego na potrzeby ustalenia tego prawa, prawidłowo zaliczono kwotę 27388,72zł., stanowiącą dochód skarżącej i jej męża z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości podlegający zwolnieniu podatkowemu na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 361 ze zm.). Zaliczenie tej kwoty do dochodu rodziny skarżącej skutkowało bowiem przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego, które w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r., poz. 959) - wynosi w przeliczeniu na osobę 623zł. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego cechuje wysoki stopień sformalizowania, co przejawia się zarówno w konieczności złożenia go na urzędowym formularzu, jak i załączenia do niego szeregu dokumentów. Jednym z takich dokumentów jest – zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, każdego członka rodziny, wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierające informacje o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku. W wykonaniu tego obowiązku skarżąca załączyła do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami stosowne zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 7 października 2013r. (k. 18 akt sprawy administracyjnej), w którym podano, że dochód skarżącej i jej męża w roku podatkowym 2012 wyniósł 71313,79zł, podatek należny 0,00zł., zaś składki na ubezpieczenie społeczne odliczone od dochodu wyniosły 5278,82zł. Natomiast z wyjaśnień Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 lutego 2014r. (k. 47 akt sprawy administracyjnej) wynika, że zaświadczenie to zostało wystawione zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i ujęto w nim dochód w kwocie łącznej 27388,72zł. z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, którą podatnicy zadeklarowali jako kwotę dochodu zwolnionego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z powołaniem się na powyższe zaświadczenie i wyjaśnienia organu podatkowego, organy orzekające w sprawie zaliczyły kwotę 27388,72zł. z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości do dochodu rodziny skarżącej uwzględnianego przy ocenie spełnienia kryterium dochodowego do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć, w ocenie organu I instancji, organy rozpoznające wniosek o zasiłek rodzinny są związane treścią zaświadczenia organu podatkowego i nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania tego dochodu. Zdaniem zaś organu odwoławczego, skoro – jak wynika z wyjaśnień organu podatkowego - zaświadczenie o dochodzie członków rodziny skarżącej zostało wystawione zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i zawiera również dochody z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, które podatnicy zadeklarowali jako kwoty dochodu zwolnionego od podatku na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, to brak było podstaw do nieuwzględnienia w dochodzie rodziny skarżącej kwot uzyskanych z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości. Z takimi poglądami nie sposób się zgodzić. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy, którym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne. Ten też organ jest wyłącznie uprawniony do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy spełnione zostały, bądź nie, przesłanki do ustalenia prawa do danego świadczenia. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.). Przepisy k.p.a. nakładają zaś na organy administracji publicznej szereg obowiązków związanych zarówno z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, jak i jego oceną. W świetle bowiem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organy zobowiązane są do należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocenić należy, że w sprzeczności z powołanymi regulacjami prawnymi stoi zaniechanie przez organy obu instancji samodzielnej oceny, czy kwotę uzyskaną przez rodzinę skarżącej z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości, która, co jest niesporne w niniejszej sprawie, stanowi kwotę zwolnioną od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, należy uwzględnić przy ocenie spełnienia kryterium dochodowego do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Wskazać przy tym należy na pewną niekonsekwencję organów, które z jednej strony pomijają przy ustalaniu tego kryterium kwotę podlegającego opodatkowaniu dochodu skarżącej z tytułu zasiłku dla bezrobotnych (netto 4206,87zł.), samodzielnie kwalifikując go jako dochód utracony, z drugiej zaś powołują się na związanie treścią zaświadczenia organu podatkowego w zakresie zaliczenia dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości. Ponadto, w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uwzględnienie dochodu rodziny skarżącej uzyskanego z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości, który na mocy art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych jest wolny od podatku dochodowego, pozostaje w sprzeczności z definicją dochodu zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany dochód nie jest bowiem przychodem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy, a więc takim, który podlega opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszonym o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Użyte w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie "przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych" należy odczytywać mając na uwadze treść całego przepisu art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W przepisie tym wskazano zaś m.in., że po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym wykazać dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i obliczyć należny podatek od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131 lub wykazać dochody, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131 (art. 30e ust. 4). W przypadku niewypełnienia warunków określonych w art. 21 ust. 1 pkt 131 podatnik jest obowiązany do złożenia korekty zeznania i do zapłaty podatku wraz z odsetkami za zwłokę (art. 30e ust. 7). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości, o których mowa w art. 30e (...), jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydany na własne cele mieszkaniowe (...). W świetle powołanych regulacji prawnych stwierdzić należy brak obowiązku zapłaty podatku dochodowego od dochodów uzyskanych z odpłatnego zbycia nieruchomości w przypadku przeznaczenia przychodu z tego tytułu na cele mieszkaniowe w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zbycie. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro zaś, wykazana przez skarżącą i jej męża w PIT 39 kwota 27388,72zł., stanowi dochód niepodlegający opodatkowaniu, to nie sposób przyjąć aby kwota ta stanowiła przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zauważyć przy tym należy, że dochód, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to przychód pomniejszony o należny podatek dochodowy, którego w tej sprawie nie można obliczyć (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2013r., sygn. akt III SA/Gd 520/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za konstatacja taką przemawia także zaliczenie do dochodu uwzględnianego przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, na mocy art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, niektórych dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Wśród tych dochodów nie zostały jednak wymienione dochody uzyskane z odpłatnego zbycia nieruchomości w przypadku przeznaczenia przychodu z tego tytułu na cele mieszkaniowe w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zbycie. W tych okolicznościach, uwzględnienie tego dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych stanowiłoby nieuprawnione rozszerzenie katalogu dochodów wymienionych w legalnej definicji tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazywałoby ponadto na brak racjonalności ustawodawcy, który z jednej strony premiuje, poprzez zwolnienia podatkowe, pewne zachowanie zmierzające do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny, a z drugiej eliminuje tę rodzinę z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i ustalić dochód rodziny skarżącej z pominięciem kwoty 27388,72zł. stanowiącej przychód niepodlegający opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.