II OSK 1626/15

Dnia 28 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 365/14 w sprawie ze skargi E. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę E. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej nałożenia obowiązku na M. S., w pkt II w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], nakazującą współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. – A. i M. S., J. B., E. i J. S. oraz H. B. wykonanie robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu przewodów kominowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z przepisami, przez udrożnienie i uszczelnienie przewodów kominowych zgodnie z opinią kominiarską z dnia 27 marca 2012 r., nr 1357, którą sporządził mistrz kominiarski I. K., oraz przedłożenie aktualnej opinii kominiarskiej potwierdzającej prawidłowość funkcjonowania przewodów kominowych po wykonaniu ww. zakresu robót. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy użytkowania przewodu kominowego w sposób zagrażający życiu ludzi. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, z których wynika, że przedmiotowy komin jest trójprzewodowy, obsługujący lokal nr 4 położony na parterze budynku. Ustalono również, że występuje brak drożności w dwóch przewodach tj. nr 1 przez komin przechodzi deska w poprzek oraz przewodu nr 2 – dymowego od komina (zatkany jest sadzami mazistymi na głębokości 2,5 m od korony komina). Fakt ten został potwierdzony przez mistrza kominiarskiego w protokole z przesłuchania świadka z dnia 11 maja 2012 r. w Komisariacie Policji [...]. Stan ten odzwierciedlają załączone do akt sprawy dokumenty w postaci opinii z kontroli przewodów kominowych z 28 lutego 2012 r. i z 27 marca 2012 r. Ponadto z opinii Biegłego Sądu Okręgowego w W. wynika, że "przewód kominowy dymowy nie posiada wymaganej szczelności (...) co stanowi bezpośrednie zagrożenie życia osób przebywających w lokalu nr 10 (...)". W lokalu nr 4 samowolnie zostało uruchomione palenisko na opał stały, pozbawione wymaganej obudowy i obsługiwane przez przewód nieposiadający wymaganej szczelności. Przewód kominowy obsługujący kominek w okresie użytkowania nie był poddany obowiązkowym czyszczeniom i kontrolom okresowym. Organ odwoławczy wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie adresata decyzji, czyli osoby zobowiązanej do doprowadzenia przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem. Z przedłożonego przez stronę odwołującą się E. i J. S. (właścicieli lokalu mieszkalnego nr 3 – dawne 10, położonego na I piętrze) protokołu nr 322/13 z dnia 10 października 2013 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w ich lokalu wynika, że przewody kominowe obsługujące ten lokal są samodzielne i drożne. Natomiast w opinii nr 1357 z dnia 27 marca 2012 r. z oględzin urządzeń ogrzewczo-kominowych znajduje się wyjaśnienie co do obsługi lokalu nr 4 przez komin trójprzewodowy, którego dwa przewody są niedrożne na skutek używania złego paliwa opałowego. Powoduje to wydostawanie się spalin dymowych poprzez nieszczelności konstrukcyjne. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowy przewód kominowy trójprzewodowy obsługiwał inny lokal niż o nr 4. Jednakże przewód kominowy przechodzi przez części wspólne budynku i nie przynależy do żadnego lokalu w sensie prawnym, tzn. nie stanowi części składowej lokalu nr 4. Na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądowoadministracyjne. W wyroku z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 8/09, WSA we Wrocławiu stwierdził, że żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. Tym samym należy uznać, że przewody kominowe, wentylacyjne, piony instalacyjne należą do części wspólnych obiektu i obowiązek ich utrzymywania w należytym stanie obciąża wszystkich współwłaścicieli. Kwestie związane z relacjami natury cywilnoprawnej pomiędzy współwłaścicielami powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Organ wyjaśnił ponadto, że art. 61 Prawa budowlanego stanowi, że właściciel (współwłaściciele) lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis tego artykułu (art. 5 ust. 2) stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej. W ocenie organu odwoławczego postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy, a decyzja została skierowana stosownie do art. 66 Prawa budowlanego do właściwych podmiotów, którymi są wszyscy współwłaściciele budynku. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. i J. S., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a.; art. 28 K.p.a.; art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 pkt 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu skróconego aktu zgonu M. S., na okoliczność zgonu uczestnika postępowania, skierowania decyzji do osoby zmarłej, co stanowi naruszenie przepisów postępowania i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 365/14, uwzględnił we wskazanym na wstępie zakresie skargę; zaś w pozostałej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja w części, w której nakłada obowiązek na zmarłego M. S. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa natomiast w pozostałej części decyzja prawa nie narusza. Sąd na wniosek skarżących na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z aktu zgonu M. S. z którego wynika, że M. S. zmarł w dniu 3 stycznia 2009 r. Nałożenie obowiązku i skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w tej części. Natomiast zdaniem Sądu, w pozostałej części kontrolowana decyzja prawa odpowiada prawu. Z akt sprawy, w szczególności z postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2004 r., sygn. akt [...] wynika, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym zostały wyodrębnione cztery lokale mieszkalne, a pozostałe części budynku i urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali wyodrębnionych przyznano im na współwłasność w odpowiednich częściach. Skarżącym przyznano na własność lokal mieszkalny nr 3 położony na I piętrze budynku z południowej strony budynku. J. B. przyznano na wyłączną własność lokal mieszkalny nr 2 położony na parterze budynku z południowo- wschodniej strony. Pozostałe lokale nr 1 i nr 4 zostały przyznane odpowiednio A. i M. S. oraz H. B.. Z usytuowania lokali wynika, że lokal stanowiący własność skarżących znajduje się nad lokalem nr 2 (uprzednio nr 4), w którym stwierdzono brak drożności dwóch przewodów. Stwierdzona nieprawidłowość powoduje wydostawanie się spalin dymowych (tlenku węgla) i stanowi bezpośrednie zagrożenie życia skarżących. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez stronę skarżącą, która wskazując na zły stan techniczny przewodów kominowych jednoznacznie określiła, że powoduje to niebezpieczeństwo dla życia i mienia. Dlatego domagała się wydania decyzji nakazującej usunięcie tego stanu. Jednak uważała, że roboty budowlane powinien wykonać właściciel lokalu usytuowanego na parterze. W ocenie Sądu, oczywistym jest, że sprawne działanie instalacji wentylacyjnej wpływa na prawidłowe funkcjonowanie całego obiektu budowlanego. Kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden z właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczenie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2005 r., VII SA/Wa 752/04; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 września 2009 r., II SA/Wr 8/09; wyrok WSA w Krakowie z 29 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 151/11). W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, z powodu których obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi jak również nie bada kto ponosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy. Stwierdzając występujący stan zagrożenia organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i decyzję taką kieruje do właściciela bądź zarządcy budynku (por. wyroki NSA: z 26 września 2008 r., II OSK 1102/07; z 3 października 2006 r., II OSK 1163/05). Dlatego też nakazanie pozostałym właścicielom budynku wykonania określonych robót zmierzających do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania całego obiektu było zgodne z przepisami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku (w części dotyczącej pkt II) opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. S. i J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku z uwagi na: - braku podania stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie ustalenia czy przedmiotowe przewody kominowe co do którego nałożono obowiązek wykonania robót budowlanych i przedłożenia opinii kominiarskiej stanowi część wspólną budynku i z tego względu pozostaje we współwłasności wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości budynkowej, czy też służy do wyłącznego użytku właściciela lokalu na parterze i przez to przynależy do danego lokalu; - wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia wyroku, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny z jednej strony powołuje się na ww. postanowienie Sądu Rejonowego i za nim podaje, że "pozostałe części budynku i urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali wyodrębnionych przyznano im na współwłasność w odpowiednich częściach" (str.5 uzasadnienia), z drugiej jednak wskazuje – wbrew temu postanowieniu – "sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym" (str. 6 uzasadnienia); - braku podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia przez brak wskazania przepisu prawa materialnego, który zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzasadnia nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w stosunku do przedmiotowych przewodów kominowych na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości budynkowej wraz z wyjaśnieniem zastosowania przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W ogólności wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy elementów konstrukcyjnych z jakich powinno składać się uzasadnienie sądu administracyjnego. A mianowicie powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ponadto nie wystarczy samo wskazanie, że uzasadnienie zawiera wady konstrukcyjne, ponieważ w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego, a z takim właśnie zarzutem mamy do czynienia w tej sprawie, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymagane jest wykazanie w skardze kasacyjnej, że wada procesowa mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednak zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Dla tej oceny bez znaczenia jest to czy Sąd I instancji w sposób zadowalający dla skarżących wypowiedział się w zakresie czy przewody kominowe objęte nakazem stanowią części wspólne ww. budynku mieszkalnego. Wynika to z tego, że ocena Sądu I instancji związana jest z treścią art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Co prawda, przepis ten nie wskazuje literalnie do kogo powinien być skierowany nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, np. tak jak w tej sprawie – zagrażających życiu lub zdrowiu ludzkiemu, co nie jest kwestionowane przez strony postępowania. Nie oznacza to jednak, że przepis ten nie zawiera normy prawnej, zgodnie z którą określony nakaz zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powinien być nałożony na właściciela nieruchomości. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia z problemem prawnym, który sprowadza się do zagadnienia dotyczącego utrzymania istniejącego budynku w należytym stanie technicznym. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego to m.in. na właścicielu obiektu budowlanego ciążą określone obowiązki, co oznacza, że wykonanie określonych nakazów – mających na celu zapewnienie odpowiedniego stanu technicznego budynku, w tym w zakresie o jakim stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – ciąży na właścicielu obiektu budowlanego. W tej zaś sprawie skarżący, pomimo że są współwłaścicielami ww. budynku mieszkalnego oraz w związku z tym, że nieszczelny przewód kominowy zagraża także ich życiu i zdrowiu, ponieważ ich lokal mieszkalny znajduje się nad lokalem mieszkalnym, z którego odprowadzane są spaliny – kwestionują skierowanie także do nich przedmiotowego nakazu. Poza tym nie można wykluczać, że określone roboty budowlane powinny zostać wykonane w przedmiotowym przewodzie kominowym także na wysokości lokalu mieszkalnego skarżących celem jego uszczelnienia. Mamy bowiem do czynienia ze stanem obiektu, który zagraża bezpieczeństwu życia lub zdrowia ludzkiego, a taki stan powinien zostać jak najszybciej i bez żadnych przeszkód usunięty. Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł ocenę, zgodnie z którą kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden z właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. Jest to ocena prawidłowa wynikająca ze specyfiki urządzenia jakim są w ogólności przewody kominowe i wentylacyjne, ponieważ nie znajdują się tylko w konkretnym lokalu, lecz także w innych częściach budynku. Stąd potrzeba skierowania nakazu w tego rodzaju sprawach do wszystkich właścicieli budynku, co wynika z charakteru technicznego i prawnego tego rodzaju urządzeń w jakie wyposażony powinien być każdy budynek mieszkalny. Bez znaczenia dla wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest to, kto powinien ponieść koszty robót objętych nakazem. Przepisy Prawa budowlanego nie wiążą wydania stosownego nakazu od tego kto ma ponosić koszty wykonania nakazu. Ratio legis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego polega bowiem na jak najszybszym usunięciu stanu, który zagraża bezpieczeństwu zdrowia lub życia ludzkiego. Dlatego przepis ten nie uzależnia nałożenia stosownego obowiązku (nakazu) od tego kto spowodował taki stan, jak i kto powinien ponieść koszty związane z wykonaniem nakazu. Nie zamyka to jednak współwłaścicielom prawa do dochodzenia wzajemnych roszczeń z tego tytułu, ale już na zasadach ogólnych wynikających z prawa cywilnego. Nie można też stwierdzić aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku w związku z ww. oceną zawierało treści wewnętrznie sprzeczne. A zatem to, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym zostały wyodrębnione cztery lokale mieszkalne, a pozostałe części budynku i urządzenia – niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali wyodrębnionych – przyznano im na współwłasność w odpowiednich częściach, nie przesądza, że określone przewody kominowe nie stanowią części wspólnych budynku. Są to bowiem elementy budynku służące zachowaniu odpowiedniego stanu technicznego budynku jako całości. Niemniej jednak skarżący i tak nie wykazali, że przedmiotowe przewody kominowe stanowią na tyle wyodrębnioną część budynku, iż nie ingerują konstrukcyjnie w pozostałe części tego budynku. Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd w uzasadnieniu wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 151 p.p.s.a., na podstawie którego sąd administracyjny oddala skargę, tak jak to miało miejsce w tej sprawie w ramach objętego skargą kasacyjną pkt II zaskarżonego wyroku. Wyjaśnienie zaś zastosowania tego przepisu nastąpiło w okolicznościach tej sprawy za pomocą oceny prawnej dotyczącej legalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.