II SA/Gl 1805/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 23,9276 ha położonej w Z. przy ul. [...] na 47 nowych działek, w tym oznaczonych numerami [...] i [...] pod drogi, a także orzekł o przejęciu na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna, działek oznaczonych nr [...] i [...] wydzielonych pod drogi (ulice). W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), zwanej dalej g.g.w.n. W uzasadnieniu podano, że podział następuje na wniosek właściciela G. Z. Działka podlegająca podziałowi zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania miasta i gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności (30 MN). Plan realizacyjny podziału został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] r., a wstępny projekt podziału pozytywnie zaopiniowany pismem Kierownika Urzędu Rejonowego z M. z [...] r. Stwierdzono także, że powstałe w wyniku podziału działki [...] i [...], stanowiące drogi (ulice) do nowo powstałych działek zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy przechodzą na własność Gminy za odszkodowaniem ustalonym wedle zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak dokumentują akta sprawy, w roku 2000 na wniosek G. Z. jako właściciela doszło do podziału działek nr [...] oraz [...] na kilka nowych działek (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] r., nr [...]), które podlegały kolejnym podziałom (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] r. i z [...]). W stosunku do tych decyzji wszczęte zostały z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postępowania w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności. Kolegium wszczęło także z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] r., o czym zawiadomiono stronę pismem z 15 lipca 2013 r. W reakcji na zawiadomienie pełnomocnik strony podniósł, że Kolegium nie wskazało przyczyny nieważności, co utrudnia zajęcie stanowiska. Stwierdził także, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – z działki nr [...] powstały dwie ulice. Natomiast uregulowania wymaga stan prawny działki nr [...], ponieważ nie powstała na niej żadna droga, a działka nie jest we władaniu gminy. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] r. w części stwierdzającej przejście na własność Gminy działek nr [...] i [...] wydzielonych pod drogi (ulice). W podstawie prawnej podano przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 5 g.g.w.n. W uzasadnieniu podkreślono, że nie ma podstaw do negowania samego wydzielenia działek o nr [...] i [...]. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 g.g.w.n. podział może nastąpić pod warunkiem zgodności z planem. Wydzielenie działek pod drogi w trybie art. 10 ust. 5 g.g.w. mogło nastąpić wówczas, gdy plan określa przebieg drogi. Zgodnie z planem dzielona działka [...] znajdowała się jednostce 30 MN, a na rysunku planu nie wrysowano przebiegu dróg. Skoro plan nie określał przebiegu ulic, to nie było podstaw do stwierdzenia, że wydzielone działki drogowe przeszły na własność gminy, na potwierdzenie tego stanowiska powołano wyroki SN z [...] r., sygn. [...] oraz NSA z [...] r., sygn. [...]. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik G. Z. podał, że wadliwe jest zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że wydzielone działki nadal stanowią własność G. Z., albowiem stanowią one ulice Miasta Z., noszą inne numery i nie może strona nimi dokonywać obrotu. Podtrzymano tezę, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem w jej wyniku powstały trzy ulice będące własnością gminy, przytoczono też fragmenty wyroków, dotyczące rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Pismem z 28 sierpnia 2013 r. pełnomocnik strony dołączył do akt zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 1 września 1998 r., że działki [...] i [...] znajdują się w terenie o symbolu planu L1/2 (projektowana droga lokalna), postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z [...] r. o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczące działek [...] i [...], stwierdzające że działki te znajdują się w jednostce o symbolu L1/1 (projektowana droga lokalna), a także decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r., zgodnie z którą w planie miejscowym przyjętym uchwałą nr [...] z [...] r. przedmiotowe działki przeznaczone są pod drogę lokalną. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i podzielono stanowisko, że wydzielenie gruntu pod drogi i jego przejście na własność gminy mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy przebieg drogi był wskazany na rysunku planu miejscowego. W rozpoznawanym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca, przebieg ulic został oznaczony w planie realizacyjnym podziału zrealizowanym na zlecenie właściciela dzielonej działki i to ten plan stanowił podstawę zatwierdzenia podziału. Z tego powodu zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części orzekającej o przejęciu działek wydzielonych pod drogę na własność Gminy. Wskazano także, że zbywając kolejne nieruchomości na działkach wydzielonych pod drogę G. Z. ustanawiał służebności. Nie mają także znaczenia dołączone do sprawy materiały, albowiem pochodzą one z okresu po wydaniu decyzji z [...] r. i dotyczą przeznaczenie terenu w innym planie miejscowym, pochodzącym z roku [...], podczas gdy weryfikowaną decyzję wydano w okresie obowiązywania planu z roku [...]. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik G. Z. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., nieodwracalne skutki prawne polegają na powstaniu na wydzielonych działkach ulic gminnych, nie ma także miejsca wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że skoro G. Z. dokonywał obrotu częściami pierwotnych działek nr [...] i [...], część z nich sprzedał, a na części ustanowił służebności drogowe, to w obrocie prawnym nie może pozostać rozstrzygnięcie decyzji o przejściu tych działek na własność gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Regulacja ta otwiera sądowi drogę do weryfikacji zgodności zaskarżonej decyzji z prawem niezależnie od zasadności zarzutów skargi. Jednocześnie nie każde stwierdzone przez sąd naruszenie prawa rodzi obowiązek uwzględnienia skargi, kryteria w tym zakresie zawierają przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a, w szczególności nie skutkuje uwzględnieniem skargi uchybienie, które pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku. Sąd nie podziela argumentacji podanej przez Kolegium w wydanych decyzjach, nie ma to jednak znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu w części nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości [...]. W pełni natomiast należy podzielić stanowisko Kolegium, że skutek stwierdzenia nieważności nie dotyczy faktu podziału, który pozostaje w mocy, a jedynie odnosi się do zawartego w decyzji stwierdzenia o przejęciu na własność gminy działek wydzielonych pod ulice. Podstawą prawną decyzji zatwierdzającej podział były przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 g.g.w.n., zgodnie z którymi warunkiem podziału była zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust.1), zaś grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko Kolegium, że warunkiem zastosowania art. 10 ust. 5 g.g.w.n. jest ujawnienie w planie miejscowym przebiegu ulic, pod budowę których wydzielono określone działki, nie jest zasadne. W tym zakresie orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całości podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 349/09, zgodnie z którym do zastosowania art. 10 ust. 5 g.g.w.n., w sprawie w której decyzja o podziale została wydana przed 1 stycznia 1995 r, nie było konieczne, aby w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem. Uzasadnieniem tego stanowiska jest fakt, że obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie zostało wprowadzone dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że brak takich ustaleń w planie miejscowym obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału jest wystarczającą okolicznością dla przyjęcia braku prawnorzeczowych skutków wydzielenia działki pod drogę (ulicę), nie ma on także znaczenia dla oceny zgodności podziału z planem miejscowym w zakresie wydzielenia działek pod drogi. Podniesiona okoliczność nie ma jednak znaczenia dla oceny dopuszczalności zawarcia w decyzji stwierdzenia o przejęciu tak wydzielonych działek na własność gminy z dniem ostateczności decyzji. Skutek prawnorzeczowy określony w art. 10 ust. 5 g.g.w.n. następował z mocy prawa. Taki mechanizm wyklucza orzekanie w decyzji o przejęciu działek wydzielonych pod ulice. W decyzji o podziale nieruchomości organ administracyjny nie może orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, może on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy w rozumieniu art. 10 ust. 5 g.g.w.n. (por. wyrok NSA z 19 czerwca 1996 r., sygn. IV SA 198/95, Wspólnota 1996/48/26, także wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2008 r., sygn. I SA/Wa 804/08). W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] r., orzekające o przejęciu na własność Gminy działek nr [...] i [...] z dniem prawomocności decyzji należy uznać za podjęte bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w części orzekającej o tym przejęciu. Z tego powodu decyzje wydane przez Kolegium, stwierdzające nieważność decyzji z [...] r. w części stwierdzającej przejście na własność gminy przedmiotowych działek wydzielonych pod ulice, nie naruszają prawa i prawidłowo usuwają z obrotu prawnego rozstrzygnięcie wadliwe, podjęte bez podstawy prawnej, przepis art. 10 ust. 5 g.g.w.n. nie daje bowiem podstaw do wydawania na jego podstawie decyzji administracyjnej w przedmiocie skutków prawnorzeczowych podziału. Natomiast ewentualne wątpliwości co do rzeczywistego wydzielenia działek pod ulice winny zostać rozpatrzone w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania (tak wyrok WSA w Białymstoku z 13 lutego 2007 r., sygn. II SA/Bk 669/06, wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2010r., sygn. II SA/Po 391/10). Ponieważ skutek przejścia prawa własności następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji, nie można przyjąć, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie wywołało jakikolwiek skutek, w tym w szczególności nieodwracalny. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.