IV SA/Po 205/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 roku [...] roku po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...] o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] .05.2013 r., numer sprawy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy do hodowli zwierząt futerkowych w ilości 350 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza w [...], działając na podstawie: art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856, z późniejszymi zmianami),- art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2000, Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami) odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W dniu [...] września 2013 roku stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W następstwie czego została wydana przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w[...] w dniu [...] grudnia 2013 roku w sprawie o nr [...] decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję . Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stowarzyszenie w dniu [...] stycznia 2014 roku złożyło skargę do Tutejszego Sądu. Zarzuciło obrazę szeregu przepisów prawa a w szczególności art.82 ust.1 pkt 5 oraz pkt.2b i art.62 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008 roku nr 199,poz.1227 z późniejszymi zmianami).Stowarzyszenie wniosło o uchylenie i wstrzymanie wykonalności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2013 roku [...] do ostatecznego zakończenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżone decyzje nie mogły pozostać w obrocie prawnym ale z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750). Zauważyć należy, że zaskarżone decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, które było wszczęte w przedmiocie rozważenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].05.2013 r., numer sprawy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy do hodowli zwierząt futerkowych w ilości 350 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza w [...]. W postępowaniu zwykłym ,które doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji stowarzyszenie brało udział na prawach strony. Postępowanie to kieruje się szczególną regulacją prawną dotyczącą dopuszczenia do udziału w nim organizacji społecznych-ekologicznych. W przepisach art. 44. ustawy z dnia 3października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko(Dz.U.2008 roku nr 199,poz.1227 z późniejszymi zmianami) powiedziane jest ,że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ustawodawca zaznaczył też, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Dodatkowo organizacji ekologicznej przyznano prawo składania skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W art.79 ust 1 powyższej ustawy sprecyzowane zostało, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To oznacza ,że udział społeczeństwa przewidziany jest w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a nie w trybach nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznych. Tym samym przy wszczynaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z udziałem społeczeństwa stosuje się do organizacji społecznych reguły ogólne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Te zasady zostały określone w art.31 kpa. Zgodnie z art. 31. § 1.kpa Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cele organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, LEX nr 490153). Takiej oceny Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie dokonało. Postępowanie nadzwyczajne nie jest kontynuacją postępowania zwykłego. Nawet jeżeli stowarzyszenie w postępowaniu zwykłym zostało dopuszczone do działania w nim na prawach strony to stroną nie było a więc przy składaniu wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego organy powinny w pełni zastosować reguły z art.31 §1 kpa. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829: "Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające"). Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, LEX nr 501062). Należy zatem ostatecznie uznać, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Zgodnie z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 122/11, LEX nr 1251768: "1. Organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w wyżej wymienionych postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym"). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić ,że SKO całkowicie pominęło w toku prowadzonego postępowania powyższe nałożone przez ustawę obowiązki. Wszczęło postępowanie nadzwyczajne z wniosku stowarzyszenia zwykłego bez dogłębnej analizy celu statutowego i interesu społecznego ( zobacz nadal aktualny pogląd co do zasady nawet po zmianie przepisów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 1025/08 w centralnej bazie orzecznictwa Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie badał więc merytorycznie zaskarżonych decyzji dopatrując się powyżej istotnych uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, postępowanie bowiem toczyło się z wniosku stowarzyszenia, które być może w ogóle nie miało legitymacji do jego złożenia. Natomiast organ w żadnym razie nie wyjaśnił ,czy istniała potrzeba wszczynania takiego postępowania z urzędu. W uznaniu sądu więc wydanie decyzji o takiej treści jest co najmniej przedwczesne. Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny zająć się sprecyzowaniem treści wniosku Stowarzyszenia według wskazań podniesionych przez Sąd i zastosować wykładnię przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.