II OSK 2563/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 205/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dni 2 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 205/14, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] z siedzibą w L. (dalej "Stowarzyszenie") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2013 r. po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Pniewy z dnia [...] maja 2013 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy do hodowli zwierząt futerkowych w ilości 350 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza w miejscowości L., w gminie Pniewy, na działkach o nr ewidencyjnych 121/35 oraz 121/26 obręb L., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. SKO w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stowarzyszenie w skardze na powyższą decyzję zarzuciło obrazę szeregu przepisów prawa, a w szczególności art.82 ust.1 pkt 5 oraz pkt.2b i art.62 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 ze zm.). SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Sąd zauważył, że zaskarżone decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, które było wszczęte w przedmiocie rozważenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Pniewy z dnia [...] maja 2013 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W postępowaniu zwykłym, które doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych inwestycji stowarzyszenie brało udział na prawach strony. Postępowanie to kieruje się szczególną regulacją prawną dotyczącą dopuszczenia do udziału w nim organizacji społecznych-ekologicznych. W przepisach art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku powiedziane jest, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Ustawodawca zaznaczył też, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Dodatkowo organizacji ekologicznej przyznano prawo składania skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W art. 79 ust. 1 powyższej ustawy sprecyzowane zostało, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To oznacza, że udział społeczeństwa przewidziany jest w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w trybach nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznych. Tym samym przy wszczynaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z udziałem społeczeństwa stosuje się do organizacji społecznych reguły ogólne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te zasady zostały określone w art.31 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Takiej oceny Kolegium w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie dokonało. Postępowanie nadzwyczajne nie jest kontynuacją postępowania zwykłego. Nawet jeżeli stowarzyszenie w postępowaniu zwykłym zostało dopuszczone do działania w nim na prawach strony to stroną nie było, a więc przy składaniu wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego organy powinny w pełni zastosować reguły z art. 31 § 1 k.p.a. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na interes społeczny. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Zgodnie z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu. Zdaniem Sądu SKO całkowicie pominęło w toku prowadzonego postępowania powyższe nałożone przez ustawę obowiązki. Wszczęło postępowanie nadzwyczajne z wniosku stowarzyszenia zwykłego bez dogłębnej analizy celu statutowego i interesu społecznego. Sąd nie badał więc merytorycznie zaskarżonych decyzji dopatrując się powyżej istotnych uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, postępowanie bowiem toczyło się z wniosku stowarzyszenia, które być może w ogóle nie miało legitymacji do jego złożenia. Natomiast organ w żadnym razie nie wyjaśnił, czy istniała potrzeba wszczynania takiego postępowania z urzędu. Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zająć się sprecyzowaniem treści wniosku Stowarzyszenia według powyższych wskazań i zastosować wykładnię przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. P. A. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak kontroli zaskarżonych decyzji pod względem merytorycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 134 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, zwłaszcza ze względu na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej. Ponadto z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy (art. 7 p.p.s.a.) sąd administracyjny pierwszej instancji, uwzględniając skargę niezależnie od jej zarzutów (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jest zobowiązany ocenić także zarzuty podniesione w skardze, zwłaszcza wtedy, gdy uchylenie się od ich oceny może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia sprawy, z którą skarżący zwrócił się do sądu administracyjnego. Strona nie zakwestionowała ustaleń Sądu w zakresie braku zbadania przez organ administracyjny legitymacji Stowarzyszenia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył jednak, że Sąd odmówił merytorycznego zbadania decyzji. Tymczasem jego zdaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, zwłaszcza ze względu na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej. Ponadto z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, niezależnie od jej zarzutów, zobowiązany jest ocenić zarzuty podniesione w skardze, zwłaszcza wtedy, gdy uchylenie się od ich oceny może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia sprawy, z którą skarżący zwrócił się do sądu administracyjnego (v. wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. II OSK 2490/2011). Zdaniem strony Sąd powinien był rozpoznać sprawę badając również merytoryczne zaskarżone decyzje. Art. 153 p.p.s.a. przewiduje, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym, w przypadku jeśli organ administracyjny uznałby, że stowarzyszenie miało legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Pniewy z dnia [...] maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia skarżącego, rozpozna ponownie sprawę co do istoty. Ze względu na brak ustosunkowania się WSA do merytorycznego rozstrzygnięcia organów, spór o prawidłowe zastosowanie przez nie przepisów prawa zostanie odłożony w czasie, a ostateczne załatwienie sprawy przedłużone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Jako słuszny należało uznać zarzut kasacyjny, iż Sąd Wojewódzki – naruszając przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie przeprowadził właściwej kontroli zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć trzeba, że badanie zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ograniczone zostało przez Sąd Wojewódzki tylko do jednej kwestii proceduralnej, mianowicie legitymacji Stowarzyszenia Zwykłego [...] do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Pniewy z [...] maja 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy hodowli zwierząt futerkowych (norek) w miejscowości L.. Dla porządku stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał, że uprawnienie Stowarzyszenia do żądania wszczęcia niniejszego postępowania nadzwyczajnego powinno być oceniane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Prawidłowa była również konstatacja, że chociaż Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu zwykłym, to Kolegium miało obowiązek ocenić, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzwyczajnego. Zastrzeżenia budzi natomiast dalsze wnioskowanie Sądu, oparte na założeniu, że Kolegium wszczęło postępowanie z wniosku Stowarzyszenia, które "być może w ogóle nie miało legitymacji do jego złożenia". Dostrzegając potrzebę uzupełnienia postępowania w tym zakresie, Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bez ich merytorycznej kontroli. W takim stanie sprawy słuszny okazał się zarzut, że przyjęty przez Sąd sposób rozstrzygnięcia sprawy nie był właściwy. Podkreślić bowiem należy, że według wskazania Sądu jedyną kwestią wymagającą wyjaśnienia było zbadanie, czy złożony wniosek Stowarzyszenia znajduje uzasadnienie w celach statutowych tej organizacji i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Oznacza to, że w razie pozytywnej weryfikacji legitymacji Stowarzyszenia organ nie prowadziłby na nowo postępowania wyjaśniającego, lecz podjąłby ponowne rozstrzygnięcie co do zasadności zgłoszonego żądania. W takiej sytuacji nie było przeszkód, aby Sąd Wojewódzki wyraził ocenę co do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Wskazać należy, że wyrażone przez Sąd stanowisko byłoby zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążące dla organu, o ile oczywiście nie doszłoby do nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Taka formuła procedowania niewątpliwie była pożądana z punktu widzenia ekonomiki procesowej. Trafnie autor skargi kasacyjnej odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2012 r. II OSK 2490/11, w którym wypowiedziano pogląd, że z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji, uwzględniając skargę niezależnie od jej zarzutów, jest zobowiązany ocenić zarzuty podniesione w skardze, zwłaszcza wtedy, gdy uchylenie się od ich oceny może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia sprawy, z którą strona skarżąca zwróciła się do sądu administracyjnego. Niezależnie od argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przyjąć należało, że uprawnione było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wskutek wniosku Stowarzyszenia. Okoliczność, że w uzasadnieniach wydanych decyzji Kolegium nie zawarło oceny co do legitymacji Stowarzyszenia, nie oznacza, iż nie były badane formalne przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Rzeczą bowiem Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie tej kwestii na podstawie akt administracyjnych, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy. Po pierwsze, nie jest bez znaczenia fakt, że wydana w trybie zwykłym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właśnie w następstwie skargi złożonej przez Stowarzyszenie zwykłe [...]. Po drugie, analiza akt administracyjnych pokazuje aktywny udział Stowarzyszenia, zgłaszanie licznych merytorycznych wniosków i uwag, co potwierdza kwalifikacje Stowarzyszenia do występowania w sprawie celem ochrony interesu społeczności lokalnej. Trudno byłoby uznać, że w postępowaniu nieważnościowym odpadły przesłanki związane z reprezentacją interesu społecznego przez Stowarzyszenie. Po trzecie, ze złożonego do akt regulaminu Stowarzyszenia wynika, iż jego celem jest reprezentowanie mieszkańców L. w zakresie ekologii, ochrony środowiska i w sprawie "budowy fermy norek" na terenie gminy Pniewy. Zgromadzony w aktach sprawy materiał był zatem wystarczający do oceny, czy Stowarzyszenie było uprawnione w świetle art. 31 § 1 k.p.a. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Należy też zwrócić uwagę, że ewentualne wątpliwości co do legitymacji Stowarzyszenia mogły być też przez Sąd wyjaśnione podczas rozprawy, w której udział brali przedstawiciele Stowarzyszenia. Analizując przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. należało uznać, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez Kolegium było uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, a za jego udziałem przemawiał interes społeczny. Niewątpliwie istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania Stowarzyszenia. Z działań Stowarzyszenia podejmowanych w sprawie wynika, że nie służą one wyłącznie partykularnym interesom jego członków, lecz mają związek ze sprzeciwem społeczności lokalnej wobec spornej inwestycji. Udział Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu stanowi więc formę kontroli społecznej nad działalnością organu administracji w konkretnej sprawie. W konsekwencji niezasadne było nakładanie na Kolegium obowiązku ponownego badania warunków formalnych wszczęcia postępowania. W konsekwencji Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Postanowienie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.