I OSK 2700/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3090/13 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014r., sygn. akt I SA/Wa 3090/13, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Mazowieckiego. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: podaniem z dnia [...] grudnia 1994 r. M. B. wniosła o dokonanie podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w Warszawie Gmina [...], oś. [...], w sposób przedstawiony we wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez uprawnionego geodetę. Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...], Burmistrz Gminy Warszawa [...] odmówił dokonania podziału ww. nieruchomości ze względu na brak dojazdu do projektowanych działek. Oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 1996 r. M. B. wyraziła zgodę na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], w sposób wynikający z załącznika do oświadczenia, w którym przedstawiono projekt podziału ww. działki nr [...]. Jednocześnie wskazała, że wyraża zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic. Decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...], Burmistrz Gminy Warszawa [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...], położonej w Gminie Warszawa [...], rej. urb. [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W wyniku podziału powstały działki od nr [...] do nr [...]. Działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod projektowaną ulicę [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), działki nr [...] o pow. 222 m kw. i nr [...] o pow. 545 m kw., wydzielone pod budowę ulicy przechodzą na własność Gminy Warszawa [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jak wynika z adnotacji dokonanej na ww. decyzji, nastąpiło to w dniu [...] października 1996 r. (karta 57 akt administracyjnych). Aktualnie właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i [...] jest Gmina Warszawa [...] wpisana do księgi wieczystej na podstawie art. 10 ust. 5 powoływanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. (p. odpis księgi wieczystej KW [...] z dnia [...] listopada 2012 r., prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie). Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. M. B. wystąpiła o zwrot przejętej przez Gminę działki nr [...], zaś pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zmodyfikowała to żądanie podając, iż domaga się wypłaty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, w oparciu o m.in. art. 129 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z powodu zrzeczenia się go przez wnioskodawczynię. Rozpoznając odwołanie M. B. od tego rozstrzygnięcia, Wojewoda Mazowiecki nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, wobec czego zaskarżoną decyzją uchylił je i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej motywach wskazał, iż mimo przejęcia spornej działki pod drogę, dotąd nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w trybie art. 10 ust. 5 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Niezależnie od uchylenia tej ustawy przez art. 241 cytowanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., obowiązek wypłaty odszkodowania istnieje nadal, a wynika art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 tej ostatniej ustawy. Spoczywa on na właściwej jednostce samorządu terytorialnego z tytułu nabycia własności nieruchomości drogowej w wyniku podziału, bo w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z powyższym roszczenie o odszkodowanie uzyskuje były właściciel dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. Wojewoda poparł ten pogląd wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06. Następnie ustalił, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości odwołującej się, w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice, stała się ostateczna w dniu 24 października 1996 r., zaś właścicielka złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic w dniu 26 sierpnia 1996 r., a więc wtedy kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania, stąd kwestionowana decyzja nie mogła się ostać. Natomiast konieczność sporządzenia w przedmiotowej sprawie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia wysokości odszkodowania, uzasadniała przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić dopiero po dacie, kiedy stała się ostateczna (prawomocna) decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bez uwzględnienia możliwości skutecznego zrzeczenia się roszczeń przyszłych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia M. B. z dnia [...] sierpnia 1996 r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w swej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną przyjął jako bezsporne, iż ostateczną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa [...] z dnia [...] października 1996 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] doszło do przejęcia na rzecz Gminy Warszawa [...] działek o nr [...] i [...], wydzielonych pod projektowaną ulicę [...]. Podziału dokonano na wniosek M. B., której dotąd nie wypłacono z tego tytułu odszkodowania. Z decyzji tej wynika, że podział pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy oraz uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego os. [...] i [...]. Odszkodowanie jest gwarantowane na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wprawdzie w dniu [...] sierpnia 1996 r. wnioskodawczyni wyraziła zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy terenów przeznaczonych pod projektowaną ulicę, jednakże w ocenie Sądu meriti oświadczenie to nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jak i nie wywołuje ich także na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dalej Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. interpretowano w orzecznictwie w ten sposób, że skoro uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym z odebraniem własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości i nie daje podstawy do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość, to zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego nie ma mocy prawnej. Również na gruncie aktualnie obowiązującego art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to przepis miałby zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, powszechnie w judykaturze przyjmuje się, że zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogłoby nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowopowstałych działek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384,11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z powołanym art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nim a organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie Sądu meriti, zarówno wszelkie rokowania, jak i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, toteż ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela może nastąpić po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod drogę. Oznacza to, że skoro wyrażenie zgody przez M. B. na nieodpłatne przejście własności m.in. działki nr [...] na rzecz Gminy Warszawa [...] nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to nie mogło one być prawnie skuteczne i miało jedynie charakter deklaracji. W konsekwencji czego zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie uznał Sąd I instancji za zasadny, a przyjętą przez Wojewodę Mazowieckiego jego wykładnię ocenił jako prawidłową. Nie można bowiem, jego zdaniem, dokonywać interpretacji tego przepisu w oderwaniu od ust. 1, który stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Dopiero po tym dniu ma zastosowanie regulacja ust. 3 art. 98 tej ustawy, a więc dopiero wówczas przysługuje roszczenie o odszkodowanie i wtedy winny być przeprowadzone stosowne uzgodnienia co do jego wysokości, ewentualnie składane oświadczenia co do zrzeczenia się istniejącego już roszczenia. W tej sprawie, wobec braku uzgodnień między stronami co do wysokości odszkodowania za działkę nr [...], Wojewoda zasadnie, zdaniem Sądu meriti, wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z poszanowaniem wszelkich reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 508 K.c., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że nie jest możliwe skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, oświadczeniem złożonym przed datą, kiedy stała się ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz nieuwzględnienie skutków zwolnienia z przyszłego długu, a w konsekwencji błędne uznanie, że istnieją podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania M. B. za działkę gruntu wydzieloną pod drogę, pomimo skutecznego zrzeczenia się przez nią roszczenia o odszkodowanie, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego, pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a postępowanie przed organem drugiej instancji było dotknięte wadami, które uzasadniały jej uchylenie, - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia byłej właścicielki nieruchomości o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przejęcie działki pod drogę, a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie, -art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2013 r. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono przede wszystkim, że złożone przez byłą właścicielkę nieruchomości oświadczenie z dnia [...] sierpnia 1996 r., w którym wyraziła zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic, stanowi oświadczenie o zrzeczeniu się przyszłych roszczeń o odszkodowanie przewidziane w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a obecnie w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oświadczenie to spełnia wszelkie wymogi, aby zostało uznane za skuteczne. Jego treść pozwala na stwierdzenie, o jaką przyszłą wierzytelność chodzi i na ustalenie zarówno uprawnionego, zobowiązanego, jak i przedmiotu świadczenia. Sąd I instancji pominął istotną, zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność, a mianowicie fakt, że pismem z dnia [...] października 1996 r., po zapoznaniu się z treścią decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w szczególności z uzasadnieniem w którym opisane zostały skutki oświadczenia woli z dnia [...] sierpnia 1996 r. (tj. "w decyzji nie orzeczono o odszkodowaniu z uwagi na zrzeczenie się dokonane przez właścicieli nieruchomości"), wnioskodawczyni oświadczyła, że rezygnuje z przysługującego jej prawa odwołania od decyzji, o której mowa powyżej i wnosi o uznanie decyzji za ostateczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to, że świadomie i dobrowolnie zrzekła się ona prawa do odszkodowania za działki przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, a oświadczeniem z dnia [...] października 1996 r. potwierdziła swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie zgody na nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic i zaakceptowała skutki w postaci utraty możliwości żądania odszkodowania za takie grunty. Intencją byłej właścicielki nieruchomości niewątpliwie było to, aby gmina nieodpłatnie nabyła działkę gruntu przeznaczoną pod ulice zgodnie z projektem podziału nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie oświadczeniem z dnia [...] sierpnia 1996 roku wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że wnioskodawczyni nie ma obecnie możliwości dochodzenia tego roszczenia i nie jest uprawniona do uzyskania odszkodowania. W zaistniałej sytuacji nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmienny pogląd autorka skargi kasacyjnej uznała za błędny, dowodząc przede wszystkim możliwości zbycia spornego roszczenia, na którą to okoliczność przywołała szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy czym możliwość ta obejmuje, w jej ocenie, również wierzytelności przyszłe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznane w pierwszej kolejności zarzuty procesowe okazały się nietrafne. Sąd I instancji słusznie uznał zaskarżoną decyzję za nienaruszającą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej, zebrał potrzebny ku temu materiał, który właściwie rozważył i ocenił, a swe rozstrzygnięcie poprawnie – zgodnie z ustawowymi wymogami – uzasadnił. W istocie bowiem w sprawie wystąpił problem prawny, a nie faktyczny, zresztą w zasadzie stan faktyczny sprawy nie był kwestionowany. Sporne było tylko odniesienie go do regulacji materialnoprawnych. W konsekwencji czego z tych powodów niepodobna było wzruszyć zaskarżonej decyzji, ergo Sąd meriti nie dopuścił się naruszenia wynikowych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Nie uchybił także art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż orzekał na podstawie akt sprawy, w tym akt administracyjnych, nie dokonał sprzecznych z zawartymi w nich dowodami ustaleń faktycznych, całokształt materiału rozważył i zasadnie uznając sprawę za dojrzałą do rozstrzygnięcia, zamknął rozprawę oraz wydał wyrok. Zagadnienie analizy treści wskazanych w kasacji oświadczeń M. B. (z [...] sierpnia 1996 r. i [...] października 1996 r.) i ich skutków, może być przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ jego ocena winna nastąpić w świetle stosownych przesłanek normy materialnej. Samo zaś złożenie oświadczenia i jego treść oraz data, nie były kwestionowane. Jeśli zaś chodzi o podstawę naruszenia prawa materialnego, to jest ona również nietrafna. Przede wszystkim należy stwierdzić, że podstawy prawnej w zakresie należnego M. B. odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę należy poszukiwać na gruncie przepisów obecnie obowiązującego reżimu prawnego, gdyż postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakkolwiek uprawnienie to wynikało z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednak ten akt prawny już nie obowiązuje, co nie oznacza że roszczenie to wygasło, bo ani nie uległo przedawnieniu ani też możliwość jego dochodzenia nie została usunięta z obrotu prawnego. Postępowanie w tej materii nie było wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, toteż jej art. 233 nie ma zastosowania. Niemniej jednak zarówno poprzednio, jak i obecnie (por. art. 98 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy), za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie ustalane według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie za odjęcie nieruchomości jest jedną z kardynalnych zasad Konstytucji RP (p. art. 21 ust. 2). Zatem w zakresie przedmiotowego odszkodowania do głosu winny dojść przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to z mocy jej art. 240 ust. 1, bo ustawodawca odwołał się do przepisów wywłaszczeniowych, nadto sformułował zasadę stosowania przepisów tej ustawy. Jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, roszczenie o odszkodowanie jest wierzytelnością o charakterze cywilnym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, publ. CBOSA), zatem rządzi się zasadami właściwymi dla tej gałęzi prawa, o ile jednak prawo administracyjne nie zawiera odmiennych regulacji. Przeto też możliwe jest rozporządzanie tym prawem, również jako roszczeniem przyszłym. Jednakowoż prawo cywilne przewiduje możliwość przelewu wierzytelności przyszłej, nie zaś zrzeczenia się takiej wierzytelności; możliwe jest tylko zrzeczenie się roszczenia na gruncie procesowym. Przelew wierzytelności jest też zupełnie inną instytucją prawną niż zwolnienie z długu. Pierwsza przenosi bowiem wierzytelność na inną osobę (art. 509 § 1 K.c.), zatem ona nadal istnieje, a zmiana ma charakter podmiotowy, natomiast w przypadku zwolnienia z długu (art. 508 K.c.) zobowiązanie wygasa. Rezygnacja z odszkodowania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy prawo do niego zmaterializuje się, co następuje z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez akt kreujący to uprawnienie, czyli w tej sprawie przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11 i cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). Tymczasem treść wspomnianych wyżej oświadczeń przekonuje po pierwsze, iż intencją autorki było nie przelanie wierzytelności z tytułu odszkodowania, ale rezygnacja zeń, po wtóre że złożono je przed dniem [...] października 1996 r. Data jej wydania wskazuje na uzyskanie tego przymiotu w dniu [...] listopada 1996 r. (por. art. 16 § 1 K.p.a.), zatem później niż przyjęto w sprawie na podstawie adnotacji na niej. Dlatego uprawniony jest pogląd, że oświadczenia te nie są skuteczne i nie można ich interpretować tak, jak czyni to skarżący kasacyjnie. Tym bardziej, że wbrew autorce skargi kasacyjnej, była właścicielka nie mogła skrócić terminu ostateczności decyzji, nie podała też wyraźnie, że zgadza się na odstąpienie od wypłaty odszkodowania. Poza tym trzeba zważyć, iż w sprawie nie miało miejsca zwolnienie z długu na podstawie art. 508 K.c., nie doszło bowiem do zwolnienia dłużnika przez wierzyciela z obowiązku świadczenia, którego skutkiem byłoby wygaśnięcie zobowiązania. Następuje to wszak na podstawie umowy, czyli zgodnych oświadczeń woli obu stron (por. T. Wiśniewski w: Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. Tom I, str. 483-484. Warszawa 1996 r.), której w sprawie nie zawarto. W aktach brak jest co najmniej wymaganego w takiej sytuacji oświadczenia dłużnika o przyjęciu oferty wierzyciela. Zresztą w najdalej idącym zakresie oceny skutku tego oświadczenia, można czynić to także w ramach ewentualnego odwołania oświadczenia woli. Przy czym trzeba wyrazić pewną ostrożność co do możliwości i granic oceny zdarzeń o charakterze cywilnoprawnym przez organy administracyjne. Niepodobna zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd meriti uchybił wskazanym w kasacji przepisom ustaw o gospodarce nieruchomościami oraz o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również art. 508 K.c. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W konsekwencji czego słusznie doszło do oddalenia skargi na decyzję uchylającą decyzję o odmowie przyznania odszkodowania, bo sprawa w tej materii wymaga merytorycznego zbadania. Ubocznie należy tylko przypomnieć, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie nie ma w niej legitymacji do działania w charakterze strony w tym postępowaniu, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w judykaturze jest już utrwalone (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, publ. jw., jak i przywołane w jej uzasadnieniu poglądy doktryny i judykatury). Przy czym w niniejszym postępowaniu kasacyjnym zagadnienie to nie mogło zostać wzięte pod uwagę z urzędu, gdyż nie stanowi powodu dla odrzucenia skargi kasacyjnej, jak też skargi (art. 189 P.p.s.a.), bo legitymacja jest kwestią materialnoprawną, nadto Miasto Stołeczne Warszawa zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, w którym zapadł zaskarżony wyrok, co stwarza konieczność umożliwienia mu dokonania kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Zatem mimo tej okoliczności należało skargę kasacyjną rozpoznać merytorycznie. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1