II SA/Po 403/14

Dnia 03 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2014 roku sprawy ze skargi E. F. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2009 roku Nr [...] w przedmiocie statutu gminy oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2009 r., podjętą na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, z późn. zm. - dalej: u.s.g.) w sprawie Statutu Gminy J., Rada Miejska w J. określiła m.in.: ustrój Gminy J. (§ 1 pkt 1) oraz zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych Gminy oraz udziału przewodniczących tych jednostek w pracach rady gminy (§ 1 pkt 2), wskazując, że w Gminie mogą być tworzone jednostki pomocnicze: sołectwa i osiedla oraz – stosownie do potrzeb lub tradycji – inne jednostki pomocnicze, których rejestr prowadzi Burmistrz (§ 4 ust. 3 i 4). Zasady dotyczące tworzenia i organizacji jednostek pomocniczych zostały uszczegółowione w rozdziale III zatytułowanym "Jednostki pomocnicze Gminy" (§ 8-11), w tym w § 10 ust. 1 określił, że kontrolę gospodarki finansowej jednostek pomocniczych sprawuje Skarbnik Gminy i przedkłada informacje w tym zakresie Burmistrzowi. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2009 r. nr 236, poz. 4355. W dniu 10 stycznia 2014 r. do Rady Miejskiej w J. wpłynął wniosek E. F. (jako mieszkańca osiedla "[...]" w J., z którego to faktu wywodził swój interes prawny w sprawie) w trybie art. 101 u.s.g., w którym wnioskodawca wezwał Radę do "usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na braku zapisu w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 2009 r. w sprawie Statutu Gminy J." dotyczącego gminnej gospodarki finansowej, w szczególności braku zapisu dotyczącego określenia uprawienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, a który to obowiązek został określony w art. 51 ust. 3 u.s.g. Przewodnicząca Rady Miejskiej w J. w piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu 29 stycznia 2014 r.) poinformowała wnioskodawcę, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej sprawa zostanie przekazana pod obrady i Rada zadecyduje o podjęciu dalszych działań w stosunku do spraw zawartych we wniosku. Następnie w piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu 27 lutego 2014 r.) poinformowała wnioskodawcę, że jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przekazane doraźnej Komisji Statutowej Rady Miejskiej w J. podczas obrad [...] sesji w dniu [...] 2014 r. i o efekcie związanych z wnioskiem działań tej Komisji zostanie poinformowany odrębnym pismem. W piśmie z dnia 11 marca 2014 r. (doręczonym wnioskodawcy w dniu 13 marca 2014 r.) Przewodnicząca Rady Miejskiej poinformowała wnioskodawcę o zaakceptowaniu przez doraźną Komisję Statutową Rady Miejskiej wprowadzenia w Statucie Gminy zapisu dotyczącego określenia uprawnień jednostki pomocniczej (osiedla) do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu Gminy. Przedstawiła również kolejne etapy postępowania w przedmiocie zmiany Statutu, wyjaśniając końcowo, że wejście w [...] [życie] Statutu Gminy z dokonanymi zmianami nastąpi po publikacji przez Wojewodę Wielkopolskiego. W dniu 11 marca 2014 r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) E. F. wniósł za pośrednictwem Rady Miejskiej w J. skargę, domagając się stwierdzenia ważności i zgodności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 2009 r., w zakresie zapisów dotyczących prowadzenia przez gminę gospodarki finansowej w zw. z art. 51 u.s.g. oraz zarzucając Radzie Miejskiej naruszenie prawa polegające na nierozpoznaniu w terminie wniosku o naruszenie prawa, co stanowiło zaniedbanie i świadczy o nienależytym działaniu oraz naruszeniu praworządności w zakresie działania organu. W uzasadnieniu podał, że jest mieszkańcem osiedla "[...]" w J. i sprzeczne z prawem przepisy Statutu Gminy J. (a w szczególności brak określenia uprawnień jednostki pomocniczej, jakim jest osiedle, do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy) z przepisami aktu prawnego wyższej rangi, jakim jest ustawa o samorządzie gminnym, naruszają jego interes prawny oraz uprawnienia, a mianowicie w sposób oczywisty pozbawiają go informacji dotyczącej zasad prowadzenia przez Gminę gospodarki finansowej i "uniemożliwiają [...] ewentualny czynny udział w wykonywaniu przez osiedle zadań ustawowych związanych z konsekwencjami finansowymi". Podniósł, że jego wniosek o usunięcie naruszenia prawa do dnia wniesienia skargi nie został przez skarżony organ rozpatrzony, a udzielane mu odpowiedzi nie wyczerpywały wymogów przepisu art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wobec czego uprawniony jest wniosek, że w sprawie nie zostały zastosowane przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Gmina J. - Rada Miejska w J., reprezentowana przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa udzielił Burmistrz J., wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu, wniosek zwarty w skardze nie zawiera zarzutu naruszenia prawa w podjętej uchwale, a wynika z niego, że skarżący chciałby, aby Sąd zbadał jej zgodność z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniając zarazem, że przepisy uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy samorządowej i naruszają jego interes prawny i uprawnienia. Zarazem organ przyznał, że skarżący wyczerpał tryb wnoszenia skargi na podstawie art. 101 u.s.g., jak i że w Statucie Gminy, mimo wymogu zawartego w art. 51 ust. 3 u.s.g., brakuje regulacji dotyczącej uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, wobec czego właściwa komisja Rady Miejskiej przystąpiła do opracowania projektu nowelizacji Statutu, i na posiedzeniu w dniu 10 marca 2014 r. zaakceptowała zmianę w tym zakresie, zaś o wynikach jej prac skarżący został powiadomiony pismem z dnia 11 marca 2014 r. W ocenie organu skarga winna ulec oddaleniu, gdyż uchwała mimo niespełnienia wymogu z art. 51 ust. 3 u.s.g. "nie narusza interesu lub uprawnienia skarżącego", bowiem skarżący nie powołał się na naruszenie własnych praw, a jedynie zmierza do tego, aby Rada Miejska działała zgodnie zobowiązującymi przepisami; w niniejszej sprawie nie zachodzi związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a uchwałą Rady Miejskiej w sprawie Statutu Gminy. Zdaniem organu, skoro skarżący nie wykazał naruszenia jego zindywidualizowanego interesu prawnego lub uprawnienia, to wadliwość uchwały we wskazanym przez niego zakresie nie może stanowić podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Organ nie podzielił również zarzutu dotyczącego nierozpoznania w terminie wniosku w przedmiocie naruszenia prawa i nienależytego działania organu, skoro o podejmowanych działaniach w tym zakresie strona była informowana, a braki w Statucie zostaną uzupełnione. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, E. F. w piśmie z dnia 4 maja 2014 r. stwierdził, że "odpowiedź [...] zawiera stanowisko organu co do wniosków i oświadczeń skarżącego, a organ nie podejmuje czynności sprawdzających w zakresie dopuszczalności skargi, legitymacji skarżącego, a [...] podjął takie czynności". W dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Miejska w J. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 2009 r. w sprawie Statutu Gminy J., nadając nowe brzmienie § 10 Statutu dotyczącemu prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki pomocnicze w ramach budżetu Gminy, w którym, jak wynika z uzasadnienia do tej uchwały, sprecyzowane zostały zasady prowadzenia gospodarki finansowej jednostek pomocniczych Gminy. Uchwała została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu (Redakcji Dziennika Urzędowego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu) w dniu 2 lipca 2014 r. celem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2014 r. została podjęta uchwała w sprawie zmiany Statutu Gminy, nowelizująca pierwotną uchwałę w zakresie żądanym przez skarżącego. Nadto wskazał, że uchwała nie weszła w życie, ponieważ w dniu poprzednim została skierowana do Wojewody, jak również oświadczył, że strona do dziś nie cofnęła skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez E. F. w trybie art. 101 u.s.g. jest uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w sprawie Statutu Gminy J. Przed ustosunkowaniem się merytorycznym do możliwości skutecznego wniesienia i ewentualnie zasadności skargi należy wyjaśnić w pierwszej kolejności , czy w ogóle został wyczerpany w sposób formalny tryb wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy, o którym mowa w powołanym przepisie. Następnie należało ocenić, czy strona wykazała legitymację skargową niniejszej sprawie. Innymi słowy, że należy do kręgu podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Mając bowiem na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero bowiem ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, dopiero dokonanie oceny stwierdzającej naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04; 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07; 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1613/07 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r. sygn. akt III PAN 1/87 oraz postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05 - orzecznictwa przywołane za wyrokiem NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 145/06, LEX nr 236471, dostępnym jw.). Skarżący w niniejszej sprawie wyczerpał tryb z art. 101 u.s.g., bowiem przed winieniem skargi skierował do Rady Miejskiej J. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; taki charakter miało bowiem niewątpliwe jego pismo wniesione do organu w dniu 10 stycznia 2014 r. Wezwanie to okazało się w tym znaczeniu bezskuteczne, że organ ani nie uwzględnił go poprzez podjęcie uchwały zgodnej z żądaniem wniosku ani też nie stwierdził niezasadności wezwania. Udzielanie skarżącemu pisemnych informacji o kolejnych etapach rozpatrywania jego wniosku zasługuje na pełna aprobatę, nie może być jednak uznane za takie załatwienie sprawy, od którego daty należałoby liczyć termin do wniesienia skargi. W ocenie Sądu termin do wniesienia skargi limitowany jest datą wpływu do organu wezwania skarżącego do usunięcia naduszenia prawa, tj. 11 stycznia 2014 r. Faktem jest, że również że Rada Miejska nie załatwiła sprawy w terminach określonych w przepisach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.) - w tym sensie, że nie odmówiła uwzględnienia wniosku skarżącego ani też nie uchwaliła zmiany Statutu zgodnej z żądaniem strony (podjęła jednak procedurę zmierzającą do zmiany Statutu, co finalnie nastąpiło już po wniesieniu skargi), wobec tego strona prawidłowo, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, wniosła skargę do tutejszego Sądu w dniu 11 marca 2014 r., jak tego wymaga art. 53 [...] [§] 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest jednak nie tylko formalne zachowanie wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jaki i zachowanie terminów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 [...] [§] 2 p.p.s.a. posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie skarżący upatruje naruszenie interesu prawnego w tym, że jest mieszkańcem jednego z osiedli w J., a sprzeczne z prawem przepisy Statutu Gminy – w szczególności brak określenia uprawnień jednostki pomocniczej, jakim jest osiedle, do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy – z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, naruszają jego interes prawny oraz uprawnienia, gdyż pozbawiają go informacji dotyczącej zasad prowadzenia przez Gminę gospodarki finansowej i "uniemożliwiają [...] ewentualny czynny udział w wykonywaniu przez osiedle zadań ustawowych związanych z konsekwencjami finansowymi". Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., przyznaje prawo do wniesienia skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny, a nie przyszły i potencjalny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały takim aktem lub innym działaniem organu gminy naruszone przed wniesieniem skargi. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07 - dostępny jw.). Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku naruszenia z sytuacja prawną skarżącego. Kwestionując uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialna, pozbawiają go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 i z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - dostępne jw.). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 3157/00; 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02). Interes prawny musi być nadto – jak już wspomniano – aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłoby związkami o charakterze prawnym (por. J.Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95 OSP 1997/4/83A). Oceniając legitymację procesową skarżącego w świetle przedstawionych wyżej rozważań, Sąd uznał, że strona nie wykazała w jaki sposób naruszony został w zaskarżonej uchwale jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw wywodzenie własnego, indywidualnego interesu skarżącego z domniemanego (przyznanego przez skarżony organ) naruszenia wskazanych w skardze przepisu art. 51 ust. 3 [...] [u.s.g.] czy też zasad dotyczących terminów załatwiania spraw uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle. Skarżący występujący w sprawie jako mieszkaniec gminy, a zarazem konkretnego osiedla, które tworzy lub może tworzyć jednostkę pomocniczą samorządu gminnego, miałaby legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie statutu gminy lub statutu jednostki pomocniczej (tu: osiedla), gdyby wykazał, że uchwała ta bezpośrednio i realnie naruszyła jego interes prawny. Dla uznania legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarczy powoływanie się na interes jako mieszkańca gminy czy osiedla (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 145/06, Lex nr 236471). Z tych względów, wobec braku wykazania przez E. F. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie statutu Gminy J., uzasadnionym rozstrzygnięciem tej sprawy było oddalenie skargi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.