II OSK 2840/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J., H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 365/14 w sprawie ze skargi A. J., H. J. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 365/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. J. i H. J. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2014r., nr ... w przedmiocie oddalenia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zw. dalej PINB, z dnia 14 listopada 2013r. oddalające zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 listopada 2013r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązek rozebrania ogrodzenia wykonanego na działce skarżących wynika z prawomocnej decyzji PINB z dnia 25 października 2011r., nr ... Niniejsze postępowanie dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania prawomocnej decyzji. W ocenie organu, w przedmiotowym postępowaniu nie mogło być rozpatrywane zagadnienie legalności obowiązku rozbiórki ogrodzenia należącego do skarżących. PINB zaznaczył również, że zaskarżenie decyzji o rozbiórce do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wpływu na jej wykonanie, gdyż Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W rezultacie, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie uznaje zarzutu z art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zw. dalej u.p.e.a. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem skarżący wnieśli o jego uchylenie. Organ drugiej instancji, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, nie znalazł podstaw do jego zmiany. Wobec powyższego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kontrolując zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się według zasad określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wywiódł, że na tym etapie postępowania organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu) wymienionego w tytule wykonawczym. Sąd wskazał, że badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji, tj. istnienia wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Podkreślił, że podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy pominęły w swoich rozważaniach szereg zarzutów skarżących, które nie wynikały z normy art. 33 u.p.e.a., gdyż nie mogły one mieć jakiegokolwiek wpływu na wydane rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Przypomniał, że skarżący w tym zakresie zarzucili jedynie naruszenie: (1) art. 33 pkt 5 u.p.e.a., wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, (2) art. 33 pkt 6 u.p.e.a., z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W zakresie pierwszego z ww. zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że organ prawidłowo przyjął, iż powoływana przez skarżących argumentacja nie świadczy o niewykonalności obowiązku, a utwierdza w przekonaniu, że zobowiązani nie podjęli działań w kierunku jego wykonania. Argumentował, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, Sąd wskazał sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Odnosząc się do drugiego z zarzutów Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem Sądu, bezprzedmiotowe są na tym etapie postępowania wskazywane w skardze zarzuty dotyczące opinii rzeczoznawcy czy wniesienia skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku A. J. i H. J., reprezentowani przez fachowego pełnomocnika zaskarżyli wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu zmuszenie skarżących do rozbiórki przesłony świetlnej usytuowanej w obrębie nieruchomości należącej do skarżących, położonej w S. przy ul. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie przepisów proceduralnych w postaci art. 33 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obiekt stanowiący przedmiot rozbiórki -drewniane ogrodzenie będące jedynie przesłoną świetlną ‒ w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest obiektem budowlanym, gdyż nie jest obiektem trwale zwianym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Zdaniem skarżących, potwierdza to postanowienie WINB z dnia 3 lipca 2012r. wydane w sprawie nr ... oraz przedstawiona przez skarżących opinia rzeczoznawcy z dziedziny budownictwa lądowego mgr inż. M. N. Fakt ten stanowi skuteczną przeszkodę formalnoprawną do żądania od skarżących wykonania rozbiórki przesłony świetlnej w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnia zarzut z art. 33 pkt 6 tej ustawy. Skarżący podnieśli również, że w chwili obecnej zagadnienie stanowiące przedmiot tytułu wykonawczego z dnia 18 lipca 2013r. nr ... jest przedmiotem postępowania sądowego przed Naczelny Sądem Administracyjnym, prowadzonego na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012r., sygn. akt VIII SA/Wa 282/12, którego wynik w kontekście podniesionych argumentów materialno-prawnych może być korzystny dla skarżących. Okoliczność ta uzasadnia również drugi zarzut skargi kasacyjnej w myśl art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodatkowo wskazano, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia 24 listopada 1997r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia 20 października 1997r., na mocy której odmówiono wydania nakazu zamurowania okien od strony zachodniej w budynku usytuowanym na działce nr ... przy ul. K. 2 w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują. Wynikająca z przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów (art. 33 pkt 5 i art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), określonych jako proceduralne, bez wskazania powiązanego z tym naruszeniem przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 1994r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) musi także wskazywać na istotny wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Natomiast podstawa naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wymaga wskazania że naruszenie to nastąpiło poprzez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie. Tego w skardze kasacyjnej zabrakło. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że zarzut naruszenia przepisu art. 33 pkt 6 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego polega na tym, że obiekt wobec którego został orzeczony nakaz rozbiórki nie jest obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego nie powinien podlegać przepisom Prawa budowlanego. Zarzut ten zatem dotyczy prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wobec którego toczy się postępowanie egzekucyjne, a nie niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zarzuty przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w k.p.a. Skarżący kasacyjnie powołali się na wyrok NSA, który rozpatrywał skargę kasacyjną w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Należy zatem wskazać, że wyrokiem z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 630/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. J. i H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012r. sygn. akt VIII SA/Wa 282/12 w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku NSA zaaprobował pogląd Sądu I instancji, że przedmiotowy drewniany obiekt usytuowany przy granicy działki sąsiedniej stanowi ogrodzenie i należy go zakwalifikować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i nie jest uzasadnione twierdzenie skarżących, że przedmiotowy obiekt nie podlega reżimowi ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie zarzucają także naruszenie art. 33 pkt 5 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zarzut ten został powiązany z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 33 pkt 6 u.p.e.a. i sprowadza się do kwestionowania prawidłowości orzeczonej rozbiórki ogrodzenia, będącego w ocenie skarżących drewnianą przesłonę świetlną. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, co już zostało wykazane. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 1