II GSK 2479/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 315/14 w sprawie ze skargi C. B. "S.". D. S., D. B. sp. jawnej w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. postanowieniem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 315/14, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę C. B. "S." D. S., D. B.sp. jawna w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Uchwałą z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Rada Miejska W. uchyliła uchwałę w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej dla przedsiębiorców na terenie Gminy W. Jak wynika z akt sprawy oraz twierdzeń strony skarżącej i organu, D. B., będąca wspólnikiem C. B. "S.". D. S., D. B. sp. jawna w W., wręczyła w dniu [...] lutego 2014 r. M. R., pełniącej funkcję Przewodniczącej Rady Miejskiej w W., pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym jako adresata wskazano Radę Miejską w W., a jako wnoszącą pismo – D. B. W treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa podano, że D. B. wnosi je "jako obywatel Miasta W., przedsiębiorca i pracodawca". Pismo to nie zostało podpisane przez jego nadawcę. M. R. pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. przekazała Prezydentowi Miasta W. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej W powiadomiła D. B., że akta podatkowe objęte są tajemnicą skarbową i w związku z tym nie ma możliwości zapoznania się z przedmiotową sprawą i zajęcia stanowiska. Wskazała ponadto, że istnieje możliwość skorzystania z wszelkich narzędzi przewidzianych prawem zmierzających do weryfikacji podjętego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2014 r., strona skarżąca wniosła skargę na opisaną w osnowie niniejszego postanowienia uchwałę Rady Miejskiej W. W dniu [...] marca 2014 r. nadano – jako uzupełnienie skargi – pełnomocnictwo i podpisany przez D. B. egzemplarz wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że strona skarżąca nie wniosła do Rady Miejskiej w W. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu niepodpisany egzemplarz pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. nie mógł być uznany za skutecznie wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ nie wpłynęło ono do Rady Miejskiej W., ale do radnej, a co za tym idzie, zostało potraktowane jako interwencja mieszkańca w sprawie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. strona skarżąca podkreśliła, że nie budzi wątpliwości przyznany przez stronę przeciwną fakt złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w biurze Rady w obecności Przewodniczącej Rady. Wskazano, że pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Rada miejska w W. ustosunkowała się do wezwania, traktując je jako skutecznie wniesione. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej pismo zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało złożone nie w Biurze Rady Miejskiej W., czy też w biurze podawczym Urzędu, ale zostało przekazane M. R. w czasie pełnienia przez nią dyżuru radnej. Dodatkowo podkreślono, że pisma z dnia [...] lutego 2014 r. nie można traktować jako odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ pochodziło od Przewodniczącej Rady Miejskiej, a nie od Rady. W odpowiedzi na wezwanie Sądu strona skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wyjaśniła, że wezwanie do sunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu [...] lutego 2014 r. osobiście w siedzibie Rady Miejskiej W. Przewodniczącej Rady. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że stronie skarżącej służyło prawo do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże w jego ocenie Spółka jawna C. B. "S." D. S., D. B.a przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpała administracyjnego toku instancji poprzez bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wywiódł, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. zatytułowanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" jako wnoszącą pismo wskazano D. B., a nie Spółkę jawną. Ponadto z treści pisma wynika, że D. B. wniosła wezwanie jako "obywatel Miasta W., przedsiębiorca i pracodawca aktywnie uczestniczący we wspieraniu lokalnego rynku pracy", a więc jako osoba fizyczna, a nie jako wspólnik reprezentujący Spółkę jawną. Ponadto z żadnego fragmentu złożonego pisma nie wynika, by pochodziło ono od C. B. "S." D. S., D. B. sp. jawna w W. Zgodnie natomiast z art. 22 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.) spółką jawną jest spółka osobowa, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą, a nie jest inną spółką handlową. Spółka jawna jest więc odrębnym podmiotem prawa, mającym zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową, swój własny, niezależny od wspólników majątek i jest od nich wyodrębniona również organizacyjnie. W konsekwencji zatem dla skutecznego wniesienia przez C. B. "S." D. Sip, D. B. sp. jawna w W. skargi do Sądu na uchwałę Rady Miejskiej, konieczne było złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez tę Spółkę jawną. Wniesienie natomiast wezwania przez D. B., będącą co prawda wspólnikiem tej Spółki, ale działającą w imieniu własnym jako obywatel miasta W., nie spełniło wymogu wyczerpania administracyjnego toku instancji przed wniesieniem skargi przez Spółkę. Dodatkowo Sąd zauważył, że pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zawierało także koniecznego dla swej ważności elementu w postaci własnoręcznego podpisu osoby je wnoszącej. Brak własnoręcznego podpisu oznacza natomiast, że osoba wskazana jako wnosząca pismo nie złożyła oświadczenia woli wynikającego z jego treści. Z podpisem łączy się między innymi autentyczność dokumentu i zgodność osnowy dokumentu z wolą osoby podpisującej dokument, gdyż podpis pełni funkcję identyfikacyjną. Wobec braku jakiegokolwiek podpisu na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, nie ma podstaw do uznania, aby ten swoisty środek zaskarżenia został w ogóle skutecznie złożony. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła D. B., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuującego, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, którego integralnym elementem jest zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, która to zasada nie może być urzeczywistniona w sytuacji odrzucenia skargi z przyczyn innych aniżeli przywoływanych w wezwaniu do usunięcia jej braków formalnych i w konsekwencji prowadzenia kresu jej postępowania w sposób wprowadzający stronę w błąd, co do zakresu obowiązków procesowych i skutków ich niedopełnienia, 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia a to: - art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie kwestii formalnoprawnych, dotyczących tożsamości podmiotu wnoszącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę w trybie art. 101 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym, - art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez jego błędne i przedwczesne zastosowanie w konsekwencji przyjęcia mylnego poglądu, że brak podpisu osoby wnoszącej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma charakter uchybienia niepodlegającego usunięciu w trybie art. 64 k.p.a., jak również że strona skarżąca nie złożyła skutecznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną zaskarżone postanowienie jest nie tylko, że przedwczesne, ale przede wszystkim sprzeczne z treścią wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia [...].05.2014 r. Z treści przywołanego wezwania nie wynika, jakoby przedmiotem analizy i wątpliwości tutejszego Sądu była kwestia legitymacji procesowej, a jedynie zagadnienie skuteczności doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, którego to faktu doręczenia kwestionowane orzeczenie zdaje się aktualnie już nie negować . Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił zatem skargę z przyczyn innych aniżeli sygnalizowanych w toku postępowania wyjaśniającego (zmierzającego do usunięcia braków formalnych skargi), wprowadzając stronę postępowania w błąd co do przyczyn ziszczenia się ewentualnego skutku w postaci odrzucenia skargi. W ocenie skarżącej Sąd dokonał jednostronnych i arbitralnych ustaleń, co do braku tożsamości podmiotu wnoszącego wezwanie i w konsekwencji skargę, nieprzeprowadzonych postępowaniem wyjaśniającym. Zaskarżona uchwała niewątpliwie narusza interes prawny zarówno: D. B., jako osoby fizycznej będącej wspólnikiem ww. spółki, jak i samej spółki jawnej, w imieniu i na rzecz której działa samodzielnie każdy wspólnik zgodnie z art. 39 § 1 k.s.h. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez D. B. mogło być zatem uznane jako wniesione przez wspólnika, działającego w imieniu spółki bądź w imieniu własnym, tj. D. B. Sąd jednak nie wyjaśnił kwestii dla niego spornej, arbitralnie uznając spółkę jawną, jako skarżącego, co z pewnością wynika z nomenklatury przyjętej przez Radę Miejską w W. Wobec zarzutu Sądu o braku podpisu na wezwaniu skarżąca wywiodła, iż artykuł 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje wprost innych wymagań wobec wezwania, które jednak powinno wskazywać, na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy oraz wskazywać kwestionowaną uchwałę (zarządzenie) z uwzględnieniem postanowień naruszających ten interes. W przypadku braków formalnych wezwania zastosowanie znajdzie art. 64 k.p.a., a zatem jeżeli wezwanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wezwania bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota problemów objętych zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto (jaki podmiot) wniósł do Sądu I instancji skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy podmiot, który wniósł skargę w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013 r. Nr 594 ze zm. – u.s.g.), uprzednio bezskutecznie wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem odrzucił bowiem skargę C. B. "S." D. S., D. B. sp. jawna w W. w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przyjmując, iż podmiot ten nie skierował przed wniesieniem skargi do sądu wezwania, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż wezwanie takie zostało wniesione przez D. B., będącą wspólnikiem tej Spółki, ale działającą w imieniu własnym. Skarżąca kasacyjnie D. B. zarzuca natomiast, że Sąd I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił, w ramach uzupełniania braków formalnych skargi, kto wniósł skargę do sądu oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zarzuty te są trafne. Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wymogi wskazane w tym przepisie. Oznacza to, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. W myśl art. 46 § 1 p.p.s.a., każde pismo strony powinno m.in. zawierać imię i nazwisko lub nazwę strony. Prawidłowe oznaczenie strony w piśmie procesowym, w tym w skardze, ma istotne znaczenie, gdyż w ten sposób umożliwia sądowi ocenę czy wnoszący skargę ma zdolność sądową (art. 25 p.p.s.a.), zdolność procesową (art. 26 p.p.s.a.), czy jest należycie reprezentowany. Obowiązkiem sądu jest bowiem ustalenie kto jest skarżącym, czyli stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej (art. 32 p.p.s.a.), a w dalszej konsekwencji czy podmiot wnoszący skargę jest legitymowany do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Przy tym oczywiście obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy skarżący podmiot przed wniesieniem skargi do sądu wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Prawidłowe ustalenie strony skarżącej jest też niezbędne dla zapewnienia jej należytej reprezentacji w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, zważywszy na przesłanki nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. W przypadku wątpliwości sądu administracyjnego w powyższych kwestiach powinien on skorzystać z trybu przewidzianego w art. 49 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w komparycji zaskarżonego postanowienia (art. 138 w zw. z art. 160 p.p.s.a.), oznaczając skarżącą stronę, wskazał, że jest nią C. B. "S." D. S., D. B. sp. jawna w W. Zatem przyjął, że skarżącą jest spółka jawna. Oczywiście na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm. – dalej: k.s.h.) w zw. z art. 25 § 3 p.p.s.a. i 26 p.p.s.a. i art. 331 k.c. spółka jawna może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. W takim wypadku, jeżeli skargę wnosi wspólnik spółki jawnej, powinien wykazać, że jest uprawniony do reprezentowania spółki w danym postępowaniu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Lu 556/06, lex nr 895922; wyrok SN z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. IV CSK 332/12, lex 1380744). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak w oparciu o jakie przesłanki faktyczne i prawne przyjął, iż stroną skarżącą w tej sprawie jest spółka jawna. Akta sprawy w żadnym razie w sposób oczywisty tej kwestii nie wyjaśniają, tak jak to przyjął Sąd I instancji. Otóż, w skardze do WSA we W.jako skarżącą wskazano: "D. B. wspólnik sp. jawnej "C. B. S. D.S., D.B." reprez. przez pełn. adw. H. K.". W uzasadnieniu skargi wprost określono: "Imieniem Pani D. B. – wspólnika spółki jawnej... (k. 2 akt sąd.). Także w tzw. piśmie przewodnim Gminy W. z dnia [...].04.2014 r. (k. 21 akt sąd) oraz w odpowiedzi na skargę – uchwale Rady Miejskiej W. z dnia [...].04.2014 r. jako skarżącą oznaczono: "Panią D. B. – wspólnika spółki jawnej..." (k. 22 akt sąd). WSA we W. rejestrując przedmiotową skargę pierwotnie w I Wydziale WSA oznaczył, iż jest to skarga D. B. (k. 1 akt sąd). Natomiast wskutek przekazania skargi do III Wydziału WSA we W. przy tzw. ponownej rejestracji sprawy, jako skarżącą oznaczono: "C. B. S. D. B. sp. jawna w W." (k. 42 akt sąd.), nie wskazując jakie dokumenty z akt sprawy uprawniały do takiego oznaczenia strony wnoszącej skargę. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo procesowe dla pełnomocnika H. K., którego udzieliła D. B. (k. 49 akt sąd.). Także treść pozostałych pism znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że przy oznaczeniu strony skarżącej wskazywano: "Panią D. B. – wspólnika spółki jawnej..." (np. k. 30, k. 32, k. 60 akt sąd.). W treści pisma z dnia [...] stycznia 2014 r. zatytułowanego "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym jako adresata określono: "Radę Miejską w W." jako nadawcę tego pisma oznaczono "D. B.". Jednocześnie pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej W. z dnia [...].02.2014 r. zostało skierowane do "Pani D. B. – współwłaścicielki C. B. S. D. Sip, D. B. spółka jawna" (k. 11 akt sąd.) W tym stanie rzeczy trafne są zarzuty skarżącej, że Sąd I instancji dokonał jednostronnych i arbitralnych ustaleń co do braku tożsamości podmiotu wnoszącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz następnie skargi, niepoprzedzonych postępowaniem wyjaśniającym. Przede wszystkim Sąd I instancji nie wyjaśnił w oparciu o jakie przesłanki przyjął, że skarga w tej sprawie została wniesiona przez spółkę jawną, nie czyniąc przy tym żadnych ustaleń co do jej reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Obowiązkiem Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem wyjaśnienie kto jest stroną skarżącą, tzn. czy spółka jawna, w imieniu której działa wspólnik, czy też D. B. jako osoba fizyczna, która jedynie powołuje się na fakt, że jest wspólnikiem spółki jawnej. Wyjaśnienie powyższej okoliczności w dalszej konsekwencji umożliwi ocenę, czy strona wnosząca skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyczerpała przewidziany w tym przepisie środek zaskarżenia, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast przy ocenie skuteczności pisma pt. "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd I instancji uwzględni, iż w doktrynie zasadniczo jednomyślnie przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., uznaje się za podanie w rozumieniu art. 63 k.p.a. Z chwilą doręczenia organowi gminy powoduje ono wszczęcie postępowania przed tym organem w sprawie usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnień podmiotu wnoszącego podanie. Wymogi formalne i tryb rozpatrywania regulują postanowienia art. 63-66 k.p.a. W przypadku braków formalnych wezwania zastosowanie znajdzie art. 64 k.p.a. (por. A. Matan "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" lex/2010, kom. do art. 101 u.s.g., a także T. Woś "Glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r. III ARN 31/92", PiP 1995, z. 2, s. 108). W doktrynie podkreśla się też, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego może być wniesione ustanie do protokołu, podpisane przez wnoszącego oraz przez pracownika, który sporządził protokół, powinno być rozpatrzone przez organ kolegialny tak samo jak podanie wniesione pisemnie. Dzięki przyjęciu takiego postępowania nie powstają trudności natury organizacyjno-technicznej ani dowodowej (por. E. Ochendowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 425/91 opubl. OSP 1993, z. 1, s. 20 i n.). Z przyczyn wyżej wskazanych trafne są zarzuty, że Sąd I instancji przedwcześnie zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę WSA we W. uwzględni powyższe wskazania. Dlatego NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i 197 p.p.s.a. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot tych kosztów z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w tej sprawie – z postanowieniem (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23