I OSK 1260/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 980/13 w sprawie ze skargi M. A. i T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę Wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. II SA/Lu 980/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. A. i T. A., uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej i orzekło o kosztach postępowania. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy: Gmina S. zrealizowała na terenie miejscowości Jarosławiec inwestycję w postaci sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zgłoszono organowi nadzoru budowlanego 7 lutego 2012 r. W uchwale z dnia 31 marca 2011 r. nr VII/41/2011, Rada Gminy S. ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 30 %. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 25 maja 2011 r. pod nr 77, poz. 1482. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o operat szacunkowy z dnia 22 listopada 2011 r., Wójt Gminy S. ustalił właścicielom działki nr ewid. [...] - M. i T. A., opłatę adiacencką w wysokości 2.435,40 zł z tytułu wzrostu jej wartości na skutek wybudowania sieci i kwotę tę nakazał uiścić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji pod rygorem naliczania odsetek. W odwołaniu strony zarzuciły, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia ich nieruchomości do sieci nie obowiązywała jeszcze ww. uchwała, ponieważ ich dom podłączono do sieci w maju 2011 r., a uchwałę opublikowano 25 maja 2011 r. i nabyła ona moc obowiązującą 8 czerwca 2011 r. Wadliwie sporządzono też operat szacunkowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło, że opłatę adiacencką w wysokości 2.435,40 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S. po upływie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Kolegium podało, że kluczowym elementem dla ustalenia opłaty jest stworzenie warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, które powoduje wzrost wartości nieruchomości. W dniu stworzenia takich warunków powinna też obowiązywać uchwała określająca stawkę opłaty. W ocenie organu odwoławczego warunki podłączenia stworzono 7 listopada 2011 r., tj. w dacie komisyjnego odbioru technicznego sieci, a uchwała obowiązywała od 9 czerwca 2011 r. Ponadto odwołujący się zawarli umowę o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków w dniu 1 lipca 2011 r., kiedy także obowiązywała ww. uchwała. Opłatę ustalono na podstawie operatu szacunkowego, a o jego opracowanie Wójt wystąpił już w lipcu 2011 r., jeszcze przed wszczęciem postępowania w celu ustalenia, czy na skutek budowy sieci wzrosła wartość nieruchomości, które uzyskały możliwość przyłączenia się do sieci. Później wszczęto postępowanie w sprawie określenia opłaty. Kwestię reformacji decyzji I instancji uzasadniono tym, że zgodnie z art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, a nie jak wskazał Wójt w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W skardze M. i T. A. zarzucono niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci, które w ich ocenie stworzono przed 8 czerwca 2011 r., jako że sąsiedzi podpisywali umowy o podłączenie do sieci już w marcu, o czym Wójt posiadał wiedzę. Uniemożliwiono im na etapie postępowania odwoławczego zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zwłaszcza że rzeczoznawca na wezwanie Kolegium złożył dodatkowe wyjaśnienia, i wypowiedzenia się co do niego, jak również nie powiadomiono ich o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wizji lokalnej ich nieruchomości. Nie zgodzili się także z treścią operatu szacunkowego, ponieważ nie uwzględniono w nim faktu posiadania na nieruchomości ujęcia wody i szamba, przez co oszacowana wartość nieruchomości została zawyżona. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podał, że nastąpiło to z przyczyn innych niż wskazane w skardze. Przypomniał, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy orzeka na podstawie przepisów art. 138 k.p.a. W podstawie prawnej kontrolowanej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak rozstrzygnięcie decyzji nie odpowiada treści tego przepisu. Kolegium orzekło bowiem wyłącznie w zakresie punktu 2. decyzji Wójta, a nie rozstrzygnęło w przedmiocie punktu 1. tej decyzji zwłaszcza, że odwołujący domagali się uchylenia decyzji Wójta w całości. Nie można w ocenie Sądu przyjąć domniemania, że uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy organ odwoławczy utrzymuje ją w mocy w pozostałej części. Jeżeli organ odwoławczy uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy obowiązany jest utrzymać ją w mocy w pozostałym zakresie. Tylko wtedy zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy. Oceny tej nie zmienia stanowisko Kolegium, z którego wynika, że organ ten podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem 1. decyzji Wójta, ponieważ nie mogą one konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Uchybienie to uzasadniało w ocenie Sądu I instancji uchylenie decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a."), a ocenę podniesionych w skardze zarzutów czyniło przedwczesną. Niemniej, Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, co do daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie tej daty musi uwzględniać aspekt faktyczny i prawny. W myśl bowiem art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Do nich należą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie można pomijać, ponieważ brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego albo zgłoszenie sprzeciwu do zgłoszenia czyni, w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym. Dlatego za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w zw. z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy datę przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dopuściło się ono naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że kontrolowana decyzja nie zawierała w rozstrzygnięciu sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Nawet gdyby bowiem podzielić stanowisko Sądu wojewódzkiego o konieczności zawarcia takiego elementu rozstrzygnięcia w decyzji to jego brak nie mógłby być traktowany jako uchybienie istotne uzasadniające uchylenie decyzji. Wymóg ten nie wynika bowiem z literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz wypracowany został przez orzecznictwo sądowe. Zapadłe orzeczenie sądowe z pewnością nie pogłębi zaufania obywateli do organów Państwa, skoro obowiązkiem Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie tylko dopisanie do decyzji wskazanej przez Sąd formuły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie opierało się wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały sie zasadne. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Uwzględniając skargę M. A. i T. A. zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, wedle którego wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na częściowym uchyleniu decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekając co do meritum nie ma obowiązku wypowiedzenia, że w pozostałym zakresie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Spór dotyczy w istocie treści rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku, gdy organ odwoławczy uchyla w części decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Zauważyć trzeba, że powyższe zagadnienie wywołało spory interpretacyjne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż zarysowały się dwie linie orzecznicze. Prezentowane są w tym zakresie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, tożsamym z poglądem Sądu I instancji i prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11 (CBOSA) organ w takim wypadku organ powinien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z drugim poglądem organ może w decyzji wydanej na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji (postanowienia), jednakże nie jest do tego zobowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten drugi pogląd. Nie przekonuje argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 4, powołany za LEX). Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił decyzję. Wniosek taki wyprowadzić należy z treści art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., I OSK 187/14, z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 1531/10, z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, CBOSA). Wypowiedź organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art.138 § 1 k.p.a., oznacza, że w pozostałej części decyzję utrzymuje w mocy, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art.138 k.p.a, że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego wyrzeczenia co do pozostałej części decyzji (vide: wyrok NSA z 22.01.2016 r. sygn. akt II FSK 3265/13 dostępny na str.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części (gdyby nie doszło do uchylenia obu decyzji przez Sąd I instancji) decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne. Powyższa wykładnia nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z 7.02.2012 r. II GSK 1531/10, wyrok NSA z 25.03.2014r. I OSK 399/13, wyrok NSA z 2.09.2015 r., sygn. akt I OSK 187/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak jak wynika z jej sentencji oraz uzasadnienia łącznie. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że organ I instancji określił termin wnoszenia opłaty adiacenckiej w sposób niezgodny z art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ingerencja organu odwoławczego dotyczyła tylko określenia obowiązku ponoszenia płatności, który powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Mając na względzie przedstawiony zakres reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. mając na względzie naprowadzone argumenty uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ponieważ w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obecnemu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnikowi T. A. wyjaśnić należy, że art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przesłanki materialne i formalne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Okolicznością bezsporną jest fakt, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji to jest [...]czerwca 2012 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy S. nr VII/41/2011 w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej z dnia 31 marca 2011 r., która weszła w życie w dniu 9 czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego nr 77, poz. 1482). Końcowy odbiór robót inwestycyjnych nastąpił w dniu 7 listopada 2011 r. czyli z tym dniem powstały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność wcześniejszego zawarcia umowy o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków, gdyż nie jest to przesłanka warunkująca ustalenie opłaty adiacenckiej. Dochowano również trzyletniego terminu ustalenia opłaty adiacenckiej liczonego od dnia stworzenia warunków podłączenia poszczególnych nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Stan faktyczny i prawny ustalony indywidualnie przez organy orzekające w sprawie uprawniał do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie zawarł wniosku o zwrot kosztów postępowania, ani nie zostały zgłoszone do czasu zamknięcia rozprawy (art. 210 p.p.s.a.) dlatego pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej nie było podstawy do zwrotu kosztów postępowania.