III SA/Gd 815/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr. ) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji z dniem 31 lipca 2012 r. zwolnił ze służby w Policji młodszego aspiranta R. G.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 41 ust. 2 pkt. 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. nr 287 poz. 1687 ze zm.) - dalej: "ustawa o Policji" oraz art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu 15 czerwca 2011 r. uzyskał informację o zatrzymaniu i przedstawieniu zarzutów R. G.; wynika z niej, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] przedstawił wymienionemu zarzuty popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 k.k. w zb. z art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. W związku z powyższym, rozkazem personalnym nr [...] z dnia 15 czerwca 2011 r. organ zawiesił R. G. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Następnie w dniu 15 września 2011 r. organ na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. W dniu 20 grudnia 2011 r. został sporządzony przeciwko wymienionemu funkcjonariuszowi akt oskarżenia o przestępstwa z art. 286 § 1 k.k. i inne. W dniu 18 czerwca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjny w przedmiocie zwolnienia R. G. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Organ uznał, że odsunięcie policjanta od wykonywania obowiązków służbowych przez okres ponad 12 miesięcy powoduje ograniczenia w wykonywaniu zadań przez Policję, dezorganizuje codzienną służbę, utrudnia właściwy proces jej organizacji, wpływa na wyniki jednostki, a co z tym związane na rzetelność i skuteczność jej działania oraz wpływa negatywnie na autorytet i wiarygodność Policji w odbiorze społecznym. Przy czym stosunek służbowy w niniejszym przypadku podlegał ochronie ponad okres zakreślony w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zdaniem organu zwolnienie policjanta uwzględnia dobro służby jak i interes społeczny przemawiający za koniecznością niezwłocznego przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do Policji i policjantów. Decyzji nadano też rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od tej decyzji funkcjonariusz zarzucił wadliwą interpretację art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, naruszenie art. 39 ust. 3 tej ustawy oraz niezgodne z prawem zwolnienie ze służby z powodu zarzucenia mu popełnienia przestępstw, jednak bez skazania go prawomocnym wyrokiem. Zdaniem skarżącego narusza to zasady wynikające z Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 12 października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten daje możliwość zwolnienia ze służby policjanta, względem którego nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok skazujący. W niniejszej sprawie funkcjonariusz w dniu 15 czerwca 2011 r. został zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem w dniu 15 czerwca 2012 r. została spełniona przesłanka do zwolnienia go ze służby. Wskazał przy tym, że przedłużenie okresu zawieszenia wynikało z faktu, że nie zostało ukończone postępowanie karne. Decyzje o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych są prawomocne i ostateczne. Prawidłowość decyzji w sprawie zawieszenia wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. oddalającego skargę na rozkaz personalny z dnia 19 października 2011 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy dodał, że zwolnienie ze służby nie rozstrzyga kwestii popełnienia czynu zabronionego przez policjanta. Cytowany przepis nie uzależnia postępowania o zwolnienie ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko policjantowi postępowania karnego, a jedynie od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Zdaniem organu odwoławczego nie doszło też do naruszenia Konstytucji RP czy przepisów proceduralnych. Organ pierwszej instancji, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Wydanemu rozstrzygnięciu z pewnością nie można zarzucić arbitralności czy dowolności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zaznaczył, że funkcjonariusze mundurowi podlegają szczególnym wymaganiom personalnym. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że organ niższej instancji dokładnie wyjaśnił na czym polega interes publiczny przemawiający za zwolnieniem wskazanego policjanta ze służby i dlaczego uznał, że zasługuje on na uznanie bardziej niż interes strony. Wzięto pod uwagę zarówno kwalifikację, przebieg służby, opinię służbową jak i interes policjanta w pozostawaniu w służbie. Ze względu na wymagania etyczne oraz brak szczególnych osiągnięć policjanta w ciągu 12-letniej służby, powolną utratę nabytych kwalifikacji zawodowych, warunki kadrowe w jednostce, rozstrzygniecie o zwolnieniu ze służby było prawidłowe. R. G. zaskarżył rozkaz personalny organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się uchylenie tego rozkazu i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozkazowi zarzucił: 1. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji poprzez wadliwą interpretację tego przepisu, polegającą na uznaniu że jego zawieszenie w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji było prawidłowe, a także przyjęcie, że przepis ten daje możliwość zwolnienia ze służby, gdy rozkaz personalny stanowiący podstawę przedłużenia zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może być jeszcze uchylony na skutek postępowań prawnych (postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego); 2. naruszenie art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zwolnienie policjanta ze służby z powodu zarzucenia mu popełnienia przestępstw, jednak bez skazania go prawomocnym wyrokiem, co stanowi naruszenie praworządności, naruszenie zaufania do państwa i wyznawanych przez niego wartości demokratycznych. Skarżący przyznał, że w dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji minął okres 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jednak jego zawieszenie na tak długi okres było nieuprawnione. Podniósł, że niezasadnym było przedłużenie zawieszenia dokonane rozkazem personalnym z dnia 15 września 2012 r. nr 461. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji daje fakultatywną podstawę zwolnienia policjanta ze służby. A skoro tak, to organ stosujący przepis powinien w pierwszej kolejności rozważyć zasadności zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Skarżący kwestionując rozkaz w przedmiocie przedłużenia zawieszenia, zwalczał go na drodze postępowania administracyjnego, a następnie na drodze sądowej. Obecnie na rozpoznanie czego skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 13/12, którym oddalono skargę na rozkaz personalny nr 461. Procedura prawna zmierzająca do uchylenia tego rozkazu nie została jeszcze zakończona. Zdaniem skarżącego, w takiej sytuacji organ nie powinien podejmować decyzji w sprawie zwolnienia ze służby. Powyższe wskazuje na niezrozumienie treści art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, a także przyjmowanie niewłaściwego rozumienia "uznania administracyjnego". Jeżeli organ zamierzał zastosować ten przepis, powinien podać fakty, które świadczą o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponieważ tego nie uczynił, rozstrzygnięcie można uznać za arbitralne. Co więcej, gdyby nawet zawieszenie było zasadne, to art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie może stanowić podstawy usunięcia ze służby policjanta, co do którego nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok skazujący. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegał rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji wydane w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.), a w szczególności mający najistotniejsze znaczenie dla sprawy przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 tejże ustawy, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Analiza przytoczonego unormowania prowadzi do wniosku, ze przepis ten ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może skorzystać z możliwości zwolnienia policjanta ze służby w przypadku spełnienia występujących w tym przepisie przesłanek nie mając jednocześnie takiego obowiązku. Wydając decyzję organ nie może jednak dowolnie rozstrzygnąć o sytuacji strony. Wydana decyzja powinna być poprzedzona wnikliwym zbadaniem okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Tutejszy Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 20 lipca 2011 r. ( sygn. akt I OSK 2006/10, LEX 1082689), że: "Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego, (...), jest poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne." Należy również podkreślić, że sąd administracyjny nie jest w przedmiotowej sprawie kolejnym organem i nie dokonuje badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji administracyjnej. Sąd bada, czy podjęta decyzja jest zgodna z przepisami postępowania i czy dokonanej przez organ ocenie występowania omówionych powyżej przesłanek nie można przypisać cech dowolności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego jest więc ograniczona do badania prawidłowości postępowania organów, których wynikiem jest podjęcie decyzji administracyjnej. Wracając do omawianego przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wyjaśnić należy, że przepis ten nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania jak również nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu czynów. Dla dopuszczalności rozstrzygnięcia o możliwości zwolnienia policjanta ze służby decydujący jest okres zawieszenia w czynnościach służbowych, który musi przekraczać 12 miesięcy i konieczność trwania przesłanki powodującej jego zawieszenie. Funkcjonariusz R. Gr. w chwili wydania decyzji przez organ I instancji od 13 miesięcy pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych, natomiast prowadzone wobec niego postępowanie karne nie zostało zakończone i nie zanosiło się na jego szybkie zakończenie. Z tego wynika, że w zaistniałym stanie faktycznym spełnione zostały obie przesłanki dające organowi prawo rozstrzygnięcia w drodze decyzji uznaniowej o zwolnieniu skarżącego ze służby. Dlatego, w ocenie Sądu, zarówno Komendant Powiatowy Policji jak i Komendant Wojewódzki Policji nie uchybili procedurom przewidzianym w przepisach w sprawach dotyczących zwolnienia funkcjonariusza Policji i w sferze uznaniowej mieli podstawy do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Tym samym sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W uzasadnieniu swoich decyzji organy obu instancji dokładnie wyjaśniły na czym ich zdaniem polegał w danej sprawie interes publiczny przemawiający za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby i dlaczego uznały, że zasługuje on na uznanie bardziej niż interes strony. Wzięto pod uwagę przebieg służby, opinie służbowe, kwalifikacje skarżącego, wskazując jednocześnie na brak szczególnych osiągnięć policjanta w ciągu dwunastoletniej służby oraz powolną utratę nabytych kwalifikacji zawodowych w związku z trwającym zawieszeniem w czynnościach służbowych. Wskazano również, że ze względu na szczególne wymagania wobec osób służących w Policji, dobre imię służby, czy zasady etyki zawodowej i warunki kadrowe w jednostce, w której policjant pełnił służbę, całokształt okoliczności uzasadniał takie rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscy wskazać na wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1506/08 pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni aprobuje, że: "zwolnienie ze służby jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta." ( wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tej kwestii odniesiono się w obszernej części uzasadnień obu decyzji wykazując szczegółowo, jak negatywny wpływ na pracę jednostki policji miał fakt trwającego ponad rok zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Odnosząc się do sformułowanego w pkt 1 zarzutu skargi Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Zauważyć należy, że główny akcent tej części skargi położony został na kwestionowanie zgodności z prawem rozkazu nr 461 zawieszającego skarżącego w czynnościach służbowych. Kwestia ta podlegała już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 13/12 oddalił skargę R. G. na tenże rozkaz personalny. Tym samym Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł po raz kolejny wypowiadać się w tej samej kwestii. Wskazać należy przy tym na treść art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozkaz personalny nr [...] został wydany w innej sprawie, zatem nawet w przypadku, gdyby nie został on poddany wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego, jego kontrola w tym postępowaniu nie byłaby możliwa. Nie ma też znaczenia dla rozpoznania sprawy fakt, że ww. wyrok z dnia 9 lutego 2012 r. nie jest prawomocny, na rozpoznanie czeka bowiem wniesiona przez skarżącego skarga kasacyjna, tym samym, na co wskazuje skarżący, rozkaz personalny stanowiący podstawę przedłużenia zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może być jeszcze uchylony. W dacie wydania zaskarżonej decyzji rozkaz personalny nr [...] był ostateczny i nie doszło do wstrzymania jego wykonania, tym samym toczące się postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowiło przeszkody w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W kolejnym zarzucie skargi wskazywano na naruszenie przez rozkaz personalny art. 2, art. 5, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zwolnienie policjanta ze służby z powodu zarzucenia mu popełnienia przestępstw, co jest równoznaczne z uznaniem go za winnego, bez skazania prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł m.in., że art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala 12-miesięczny termin zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego lub skarbowego jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz, że nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji ( OTK-A 2010/2/14, Dz.U.2010/34/190). Powyżej już Sąd zauważył, że 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania jak również nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu czynów. Warto na marginesie zauważyć, że ustawodawca, zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji, wprowadził możliwość przywrócenia policjanta do służby w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości, co może być następstwem m.in. zakończenia postępowania karnego orzeczeniem uniewinniającym policjanta bądź umarzającym to postępowanie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.