II OZ 930/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/14 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku O. S.A. z siedzibą w W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pismem z dnia 28 marca 2014 r. Spółka wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., którą uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2013 r. znak:[...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek strony skarżącej nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu usługowego z zapleczem socjalnym, garażem i częścią mieszkalną, w miejscowości N. na działce nr [...], oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W skardze skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano w pierwszej kolejności, że w ocenie Spółki, decyzja Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. mieści się w granicach niniejszej sprawy, bowiem zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych w pojęciu "granice sprawy" mieszczą się akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowania w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Odnosząc się zaś do przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków skarżąca podniosła, że sporna inwestycja "powstaje w odległości około 7 m od gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 PN 6,3 MPa relacji N.- S. Gazociąg ten był wybudowany w roku 1987 r. Ze względu na stosowaną ówcześnie technologię budowy oraz używane materiały - celem unikania zagrożenia dla zdrowia, życia oraz powstawiana szkód związanych z awariami gazociągów - obowiązujące w dacie budowy przepisy, tj. rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe wraz z normą branżową BN-80 8976-31 "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych", ustanawiały dla gazociągów o takich parametrach strefy kontrolowane o szerokości po 35 m od osi gazociągu. Spółka stwierdziła, że zastosowanie strefy wynikającej z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe do gazociągu wysokiego ciśnienia wybudowanego w 1987 r. stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem strony, wznoszenie obiektu budowlanego w odległości ok 7 m od wybudowanego w 1987 r. gazociągu wysokiego ciśnienia - podczas, gdy wynikająca z właściwych przepisów strefa kontrolowana wynosi 35 m licząc od osi gazociągu - stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia osób w nim przebywających, a także prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody w przypadku awarii gazociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."), uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił Sąd, przedmiotem ochrony tymczasowej może być nie tylko zaskarżony akt lecz także inne akty wydane wcześniej, pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach tej samej sprawy. W ocenie Sądu, decyzja, której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie spełnia tego warunku. Istnienia ww. zależności nie sposób stwierdzić między toczącym się postępowaniem dotyczącym umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej tych spraw, a w konsekwencji również brak identyczności ich podstaw prawnych. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wyklucza zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że rację ma strona skarżąca, iż objęte ochroną tymczasową mogą być akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Taka sytuacja będzie miała miejsce gdy przedmiotem kontroli sądu będzie decyzja stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże, w niniejszym postępowaniu sądowym kontrolą objęta jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji, rozstrzygnięcie to zaś należy przyrównać do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, iż w takim przypadku brak jest podstaw do objęcia ochroną tymczasową rozstrzygnięć, o których stwierdzenie strona wnosi, z uwagi, że pozostają one poza "granicami sprawy". Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła O. S.A. z siedzibą w Warszawie, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" oznacza tożsamość, której nie można stwierdzić w odniesieniu do postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz postępowania ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie skarżącej Spółki, wymienione postępowania dotyczą tego samego przedmiotu i zmierzają do tego samego celu, tj. wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Różna jest jedynie trwałość skutków prawnych, do wywołania których zmierzają. Ponadto w obydwu postępowaniach w charakterze stron występują te same podmioty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż na gruncie wskazanego art. 61 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - i przedmiotowa, a także identyczność przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1651/13; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 3075/13 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7). Przyjmując, że zakresem rozpoznania sądu jest objęta cała sprawa administracyjna i całe postępowanie zmierzające do jej rozstrzygnięcia, nie może budzić wątpliwości, że sąd administracyjny będzie uprawniony do wstrzymania wszystkich rozstrzygnięć organów administracji wydanych w toku instancji. W szczególności może to dotyczyć wydawanych w toku postępowania decyzji i postanowień, które nie dotyczą kwestii procesowych, lecz odnoszą się wprost do meritum sprawy (por. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 173; uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 7). Istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi natomiast możliwość wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia będącego przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym. Sąd orzekający w niniejsze sprawie podziela stanowisko dopuszczające możliwość wstrzymania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym, w przypadku gdy przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie wydane w trybie wpadkowym. Użyte w treści w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. określenie "w granicach sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 134 i art. 135 P.p.s.a., co przesądza, iż posiada ono zbliżone ramy prawne do pojęcia "granice sprawy, której dotyczy skarga" (por. B. Dauter, B Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 207-208). Stąd ochroną tymczasową można objąć zarówno akty wydane w I instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Biorąc zatem pod uwagę, iż w toczącym się postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wniesiono o wstrzymanie wykonania wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, koniecznym stało rozważenie aspektu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wskazanych wyżej aktów. Przede wszystkim kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Jej skuteczność może być zatem oceniana jedynie przez pryzmat skutku jaki powoduje w sferze procesowej. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Starosty W. nie mogła być uznana za wydaną w granicach niniejszej sprawy, co wykluczało zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. w analizowanym przypadku. W konsekwencji uznać należało, że Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.