I OSK 3075/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., E. Ż., K. Ż. i T. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 390/13 w sprawie ze skargi A. K., E. Ż., K. Ż. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 390/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K., E. Ż., K. Ż. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalgrudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] września 2012 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z [...] lutego 2004 r., utrzymało w mocy własną decyzję z 28 października 2003 r. którą stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 19 września 1967 r. w części stanowiącej własność komunalną. Wyrokiem z 12 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 380/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " na powyższą decyzję Kolegium uznając, że decyzja ta nie narusza prawa. W dniu 21 marca 2012 r. do SKO wpłynął wniosek A. Wnuk, E. Ż., K. Ż. i T. Ż. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2004 r. Wnioskodawcy powołali się na to, że w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją zostały pominięte strony tego postępowania. W ocenie organu nadzoru powoływana przez wnioskodawców wadliwość jest wadliwością postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, którą można było sanować wyłącznie w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym a nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego żądanie wnioskodawców nie mogło być uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. K., E. Ż., K. Ż. i T. Ż.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że właścicielem nieruchomości dekretowej położonej w Warszawie przy ul. Cz. 46 ozn. nr hip. "[...] " był K. K. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych odpisów postanowień stwierdzających nabycie spadku wynika, że spadek po Ksawerym Kurku, który zmarł 25 maja 1940 r. nabyli: syn K. K. i córka S. E.. Natomiast spadek po K. K., zmarłym 6 sierpnia 1969 r. nabyły: B. K. i E. Ż.. Zaś spadek po B. K., zmarłej 2 grudnia 1986 r. nabyli K. Ż. i T. Ż.. Zatem stronami postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2004 r. powinni być: S. E., E. Ż., K. Ż. i T. Ż.. Jest bezsporne w sprawie, że stronami tamtego postępowania nieważnosciowego były tylko S. E. i E. Ż., które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 19 września 1967 r. Natomiast pozostali spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości dekretowej, a mianowicie K. Ż. i T. Ż. nie byli stronami postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego i nie zostały im doręczone decyzje zapadłe w tamtym postępowaniu. Sąd podniósł, że fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak udziału strony w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym organ do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. NSA w wyroku z 5 września 2002 r. sygn. akt I SA 3214/01 (opublik. Legalis) stwierdził, że nieustaleni przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im, tym samym, możności wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skutkującą jego wznowieniem. Sąd uznał, iż organ nadzoru prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji nieważnościowej uznając, że powoływana przez wnioskodawców wada tamtego postępowania przejawiająca się w tym, że nie wszyscy spadkobiercy byli stronami postępowania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 kpa, leczy wypełnia przesłankę wznowienia takiego postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tej sytuacji Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Stwierdzona bowiem wada postępowania jaką jest brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia art. 77 § 1 kpa a zatem nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jaką jest rażące naruszenie prawa. Wskazać należy, że pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określone w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (vide: B. Adamiak, J. Borkowski "K.P.A. Komentarz", wyd. C.H. Beck, W-wa 2002, str. 699). Skarżący powołują przepis art. 156 § 1 kpt 2 in fine kpa tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie jest definiowane przez przepisy prawa, co zaowocowało pojawieniem się bogatego orzecznictwa kwalifikującego różnego rodzaju naruszenie prawa, bądź to do rzędu rażącego, bądź to do rzędu innego rodzaju naruszenia prawa. Ogólnie przyjmuje się, że naruszenie prawa, które jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest naruszeniem kwalifikowanym, charakteryzującym się tym, że jest ono "rażące". W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że zasadniczo chodzi tu o normy prawa materialnego. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 6 lutego 2006 r. sygn. I FSK 439/05 (OSP z 2007 r., nr 9, poz. 100) przyjmuje, że przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego. Zapatrywanie to znajduje dodatkowe umocowanie w treści przepisu art. 156 § 1 kpa o tyle, że przepis ten wymienia osobno różnego rodzaju naruszenie przepisów procesowych, a zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie powinny być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z zasady niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wynika, że z określonej przyczyny może być prowadzone postępowanie tylko w jednym z trybów. Kwestia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest domeną trybu wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Prawidłowe zakwalifikowanie przez organ nadzoru wady postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją z 5 lutego 2004 r. jako przesłanki wznowienia postępowania a nie stwierdzenia jego nieważności skutkowało wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – utrzymaniem w mocy własnej decyzji. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 15 kpa. Organ nadzoru nie ma obowiązku ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez strony jeśli nie mają one wpływu na zgodne z prawem rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał także, że decyzja SKO z [...] lutego 2004 r., która była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, podlegała kontroli sądowej. Prawomocnym wyrokiem z 12 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 380/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną od tej decyzji co oznacza, że Sąd nie dopatrzył się wad decyzji tak proceduralnych jak i materialnych, które uzasadniałyby wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., E. Ż., K. Ż. i T. Ż.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia z [...] grudnia 2012 r. zasadnie utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2004 r. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.- Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się Sąd I instancji. Stąd zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, winny wskazywać - jak tego wymaga art. 174 powołanej ustawy - na naruszenia czy to przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, których dopuścił się, zdaniem skarżących, Sąd I instancji i tym samym odnosić się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W podstawach skargi kasacyjnej, strona zobowiązana jest zatem wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Zasada ta oznacza, że podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oczywistym jest, że ocena ta nie może pozostawać w oderwaniu od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji we właściwy sposób następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Wskazać bowiem należy, że ustalenie kto jest stroną postępowania powinno być oparte na art. 28 k.p.a., a nie jak oczekują tego skarżący powołane przepisy k.p.a. Podkreślić również trzeba, że w orzecznictwie od lat ugruntowany jest pogląd, iż przewidziany w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań. I tak na przykład przewidziane w Kodeksie podstawy wznowienia postępowania (145 § 1 k.p.a.) nie pokrywają się z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., , sygn. akt I OSK 688/07, 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 988/12). W takiej sytuacji należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, jak też Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż powoływana przez skarżących wada postępowania jaką jest brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 k.p.a., tylko jest przesłanką do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.