II SA/Kr 545/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skarg S. B. i J. C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących S. B. oraz J. C. po 760 zł ( słownie: siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia 24.04.2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora J. C. obowiązek wykonania robót budowlanych wykazanych w ekspertyzie technicznej w celu doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości P. przy ul. W. do stanu zgodnego z prawem, a polegających na: Skróceniu okapu dachu od strony wschodniej budynku gospodarczego. Wymurowaniu ściany szczytowej od strony wschodniej budynku gospodarczego z bloczków betonu komórkowego grubości 24 cm na zaprawie cementowej na wysokość ok. 30 cm ponad połać dachu. Wykonaniu obróbek blacharskich ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wykonaniu przemurowania naroża w części północno-wschodniej budynku. Organ określił termin wykonania obowiązku do dnia 30.08.2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że S. B. i R. B. w piśmie z dnia 28.02.2009 r. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie samowolnie wykonywanych robót budowlanych przez J. C. polegających na remoncie ściany szczytowej istniejącego budynku gospodarczego. Z uwagi na brak podstaw do wszczęcia postępowania organ poinformował o tym wnioskodawców w trybie skargowym. Na skutek rozpoznania skargi na bezczynność PINB, Wojewódzki Sad Administracyjny w wyroku z dnia 8.09.2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/10 zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z tym, w wyniku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 30.12.2010 r. ustalono, że J. C. dokonuje remontu ściany szczytowej od strony wschodniej istniejącego budynku gospodarczego położonego na działce oznaczonej nr [...]. Przedmiotowe roboty budowlane realizowane są na podstawie dokonanego do skutecznego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z dnia 6.10.2008 r. Poprzez wykonanie robót budowlanych dokonano odtworzenia stanu pierwotnego ściany szczytowej (strona wschodnia budynku gospodarczego przy zastosowaniu wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym i nowoczesnych technologii). Ściana o konstrukcji drewnianej została zastąpiona pustakami gazobetonowymi na zaprawie cementowo -wapiennej. W ocenie PINB, dokonane przez J. C. zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych odpowiada obowiązującym przepisom prawa, tym samym wywołuje skutek prawny. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania. Ponadto organ stwierdził, że inwestor J. C., poprzez wykonanie powyższych planowanych robót budowlanych wywiązała się także z obowiązku, który spoczywa na właścicielu obiektu zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Na dzień przeprowadzonych oględzin, w zakresie możliwym do oceny wizualnej stwierdzono, że remont przedmiotowej ściany szczytowej budynku gospodarczego został zakończony, w zakresie możliwym do jego realizacji. Nie została zakończona część robót budowlanych, o której mowa w treści dokonanego zgłoszenia, dotycząca obcięcia zniszczonego okapu więźby dachowej, z uwagi na fakt, że zniszczony okap więźby dachowej nadwieszony jest po stronie nieruchomości S. B. i R. B., którzy nie wyrazili zgody wejścia na teren swojej własności, a inwestor nie posiada stosownej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 47 ustawy. Na skutek uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydanej przez organ I instancji decyzji o odmowie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, PINB postanowieniem z dnia 28.02.2012 r. wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora J. C. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej od strony wschodniej istniejącego budynku gospodarczego. Ponadto PINB wyjaśnił, że prowadzi również odrębne postępowanie pod znakiem: [...] dot. nieodpowiedniego stanu technicznego wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - inwestorzy S. B. i R. B. - niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 20.03.1995r. znak: [...] wydaną przez Urząd Rejonowy w C., poprzez nie zrealizowanie ściany oddzielenia p.poż. w przewiązce łączącej budynek mieszkalny z istniejącym budynkiem gospodarczym położonym na działce oznaczonej nr [...], [...], [...], co miało zabezpieczać istniejący budynek J. C. i oddzielać go od budynków inwestorów. Zdaniem organu obydwie sprawy pozostają ze sobą w związku, skoro istniejący budynek gospodarczy położony na działce oznaczonej nr [...], będący własnością J. C. jest połączony przewiązką z budynkiem mieszkalnym położonym na działce oznaczonej nr [...], [...], [...], będącym obecnie własnością S. B.. Również na S. B. został nałożony obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego wybudowanej przewiązki łączącej budynek mieszkalny położony na działce oznaczonej nr [...], [...], [...] i [...] z istniejącym budynkiem gospodarczym zlokalizowanym na działce oznaczonej nr [...]. J. C. złożyła ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. W opracowaniu tym stwierdzono, że ściana szczytowa od strony wschodniej budynku jest w dobrym stanie technicznym, lecz nie spełnia wymogów zawartych w § 232 warunków technicznych. Ponieważ ściana znajduje się w granicy działki i przylega do sąsiedniego budynku musi zostać przemurowana na wysokość 30cm ponad połać dachu by mogła pełnić funkcję muru oddzielenia ogniowego zgodnie z rysunkami P-01, P-02, P-03 i P-04. Wskazano, że należy usunąć okap dachu od strony wschodniej budynku; wymienić pokrycie dachu z eternitu na pokrycie z materiału, z którym pokryta jest większa część połaci dachu; naprawić uszkodzone elementy konstrukcyjne budynku tj. naroże w części północno - wschodniej budynku; uzupełnić przez wypełnienie zaprawą cementowo – wapienną ubytki spoin na ścianie południowej należy; natomiast ubytki tynku na ścianie południowej są na tyle duże, że należy skuć pozostałą część starego tynku i położyć nowy tynk na całej ścianie. We wnioskach podano, że budynek gospodarczy w stanie istniejącym nie spełnia wymogów przeciwpożarowych. W związku z powyższym, należy wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, która będzie zabezpieczać istniejących budynek gospodarczy oraz łącznik budynku sąsiedniego. Powyższe roboty budowlane wyeliminują nieodpowiedni stan techniczny budynku gospodarczego. W ekspertyzie wskazano szczegółowo jakie roboty budowlane powinny zostać wykonane. Odwołania od ww. decyzji wniosły osobnymi pismami J. C., K. B. i S. B.. J. C. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji w zakresie dotyczącym obowiązku wykonania wymurowania ściany szczytowej na wysokość 30 cm ponad połać dachu i umorzenie postępowania w tej części. Podniosła, że w projekcie budowlanym złożonym przez S. B. i R. B. znajdowała się ściana oddzielenia przeciwpożarowego w przewiązce łączącej budynek mieszkalny w istniejącym budynkiem gospodarczym. Gdyby jej sąsiedzi wybudowali budynek zgodnie ze złożonym projektem nie musiałaby remontować ściany szczytowej od strony wschodniej, gdyż jak wykazała ekspertyza jej stan jest dobry. Zwróciła również uwagę, że organ oparł się na niepoświadczonym za zgodność projekcie budowlanym. Dodatkowym pismem z dnia 03.06.2013 r. J. C. uzupełniła złożone odwołanie, zarzucając, że decyzja obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Wschodnia ściana budynku gospodarczego wzniesionego na działce nr [...] stanowiącego jej własność przebiega w granicy działki nr [...] oraz [...] i [...] stanowiących własność S. B.. Wykonanie obowiązku wiązałoby się zatem ze wzniesieniem ściany szczytowej na nieruchomości nie będącej jej własnością. Podkreśliła przy tym, że S. B. stanowczo sprzeciwia się wejściu na jej teren w celu wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. K. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem odwołującej się organ orzekł poza granicami sprawy, albowiem przedmiot postępowania został zakreślony pismem z dnia 28.02.2009 r., które zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Krakowie z dnia 08.09.2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/10 wszczęło postępowanie w zakresie określonym we wniosku. Ponadto zakres robót zakreślony przez organ wykracza poza dokonane zgłoszenie. Z decyzji nie wynika również w jaki sposób ma zostać wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego, czy ma być wykonana w miejsce dotychczasowej, czy obok niej. Wreszcie zakwestionowała prawo J. C. do dysponowania terenem na cele budowlane, skoro jak wskazał organ I instancji ściana działowa znajduje się na działce [...] (obecnie [...]) co do której inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających jego prawo. S. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji. Odwołująca się podniosła, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż nie zostało wydane postanowienie z art. 50 ust. 1 ustawy i roboty budowlane "nie były w toku". Organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 08.09.2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 69/10, jak również zakres prac do których J. C. została zobowiązana przekracza dokonane zgłoszenie, zatem zakres tych prac nie mieści się w przedmiocie postępowania, które w myśl ww. wyroku zostało wszczęte pismem z dnia 28.02.2009 r. Odnośnie niejasnego sformułowania nałożonych obowiązków oraz dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości powtórzono te same argumenty co w odwołaniu K. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1.01.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i oznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30.06.2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że K. B. przysługuje status strony w postępowaniu ze względu na fakt, że wraz z matką sprawuje zarząd majątkiem zmarłej strony R. B.. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. W szczególności wskazał, że remont ściany szczytowej od strony wschodniej budynku gospodarczego zrealizowany został na podstawie dokonanego do właściwego organu architektoniczno-budowlanego zgłoszenia z dnia 6.10.2008 r. Natomiast wątpliwość organu I instancji budził stan wykonanych budowlanych, wobec czego zobowiązano inwestora do przedłożenia stosownej ekspertyzy stanu technicznego ściany szczytowej od strony wschodniej istniejącego budynku gospodarczego. W dniu 13.04.2012 r. została przedłożona ekspertyza techniczna w której wskazano roboty budowlane, których wykonanie jest niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wyjaśnił, że pomimo faktu zgłoszenia przez inwestora zamiaru wykonania remontu ściany szczytowej budynku gospodarczego, w stanie obecnym (przy nie zakończonych robotach budowlanych) ściana szczytowa budynku gospodarczego nie spełnia wymogów warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec powyższego zasadnym było wdrożenie trybu wynikającego z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu zarzutu braku prawa wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania nałożonego obowiązku, WINB w K. wskazał, że organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do badania czy inwestor robót budowlanych legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w tym przypadku zgodą właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wykonanie robót budowlanych w ścianie wschodniej budynku gospodarczego, w sąsiedztwie budynku własności S. B.. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10.01.2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, wyroku NSA z dnia 26.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10 oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 490/10. Odnosząc się do uwag K. B. organ odwoławczy podał, że z przedłożonej ekspertyzy technicznej wynika, iż obecnie ściana wschodnia budynku gospodarczego posiada grubość 19 cm i wykonana jest z bloczków gazobetonowych, natomiast zalecenia ekspertyzy wskazują na konieczność wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o grubości 24 cm wykonanej z bloczków betonu komórkowego. Powyższe wskazuje na konieczność wykonania nowej ściany od strony wschodniej budynku, która będzie stanowić ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast z rys. P-04 przekrój B-B wprost wynika, iż ściana która będzie podlegać wykonaniu winna być wzniesiona na stropie budynku istniejącego. Ponadto roboty budowlane winny być przeprowadzone zgodnie z przepisami bhp, sztuką budowlaną oraz pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Natomiast odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu J. C. organ II instancji wyjaśnił, że posiada z urzędu wiedzę, iż w zakresie budynku S. B. graniczącego z budynkiem inwestora prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego, również pod kątem zbadania wykonania lub braku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku S. B.. Powyższe nie zwalnia jednak J. C., od wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego również w jej budynku gospodarczym. Organ zacytował treść § 235 ust.7 rozporządzenia wykonawczego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły S. B. i J. C.. S. B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ I instancji wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy, powinien oprzeć go na art. 50 a nie art. 83c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie w sprawie. Roboty polegające na wybudowaniu ściany z pustaków w miejscu gdzie było tylko lekkie zaślepienie szczytu budynku deskami, zdaniem skarżącej, nie mogą być kwalifikowane jako remont, nie polegały bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego, jak wymaga ta definicja, ale stanowiły wykonanie czegoś nowego, czego przedtem nie było, czyli wykonanie murowanej ściany radykalnie różniącej się parametrami technicznymi od istniejącego w tym miejscu zaślepienia przestrzeni deskami, nie noszącego z uwagi na jego tymczasowy charakter i wygląd charakteru ściany. Nie chodziło zatem o zastąpienie jednego materiału innym, ale o wybudowanie czegoś o zupełnie innych cechach trwałości i parametrach technicznych niż było poprzednio. Ostatecznie roboty te mogły być uznane za "przebudowę", i w konsekwencji wymagały wydania pozwolenia na budowę. Jak wynika z ekspertyzy rzeczoznawcy, roboty nie spełniają też wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych w budownictwie. Wydanie decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane było pozbawione podstawy prawnej wobec niespełnienia uprzedniego wymogu z tego przepisu, aby decyzja ta była poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót i wydana w okresie 2 miesięcy od wydania tego postanowienia. W podstawie prawnej postanowienia nie powołano się także na ust. 7 art. 51 ustawy. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót i nałożenie obowiązku przedłożenia dodatkowej ekspertyzy nie jest przy tym bezprzedmiotowe, bowiem istniejąca w sprawie ekspertyza wykonana przez dr inż K. M. nie odpowiada na pytanie co należy zrobić ze ścianą z pustaków o grubości 19 cm, tzn. czy wobec zaleconego wykonania ściany o grubości 24 cm wysuniętej na wysokość 30 cm ponad połać dachu, ściana ta ma być wykonana w miejsce ściany o grubości 19 cm, czy w przyległości do tej ściany, od strony z zewnątrz czy od wewnątrz budynku? Rzeczoznawca nie zajął też stanowiska jak zespolona jest z podłożem ściana o grubości 19 cm oraz czy wytrzymałość podłoża na którym ma być posadowiona ściana jest dostateczna. Obawy te są uzasadnione zważywszy, że jak widać to ze zdjęć z oględzin z dnia 30 grudnia 2010r. południowo-wschodni narożnik przedmiotowego budynku jest zbudowany z luźno połączonych ze sobą kamieni, a budynek ten pochodzi z lat 1870-1888. Rzeczoznawca zalecił "przemurowanie" tak narożnika budynku jak i ściany. Nie jest jasne co w tym kontekście oznacza to słowo; czy narożnik budynku ma być rozebrany częściowo i wymurowany na nowo, podobnie ściana czy też wystarczające są inne czynności budowlane, a jeżeli tak to jakie. J. C. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione zastosowanie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 kpa oraz wydanie decyzji w części niewykonalnej co skutkuje jej częściową nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, względnie jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 skarżąca wskazała, że nałożono na nią obowiązek "wymurowania ściany szczytowej od strony wschodniej budynku gospodarczego z bloczków betonu komórkowego grubości 24 cm na zaprawie cementowej na wysokość ok. 30 cm ponad połać dachu". Ani z przytoczonej sentencji rozstrzygnięcia , ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani skarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie wynika jakie znaczenie należy nadać sformułowaniu "wymurowanie ściany szczytowej" . Obowiązek ten kierując się wykładnią językową należałoby rozumieć , jako obowiązek wzniesienia od podstaw ściany szczytowej od strony wschodniej budynku gospodarczego należącego do skarżącej. Za taką wykładnią słowa "wymurować" przemawiają również względy celowościowe, albowiem w przeciwnym przypadku gdyby słowo "wymurować" rozumieć jako nabudować już istniejącą ścianę to zachodzą wątpliwości czy takie rozwiązanie zapewni skuteczne zabezpieczenie przeciwogniowe. Ponadto, zdaniem skarżącej, odwołanie nieprawidłowo odsyła do ekspertyzy technicznej, skoro ekspertyza nie jest częścią składową decyzji. Jeżeli przyjąć, że skarżona decyzja utrzymuje w mocy nałożony na skarżącą obowiązek wzniesienia ściany szczytowej - na wysokość 30 cm ponad połać dachu, to jest to obowiązek niewykonalny z uwagi na fakt, że oznaczałoby to obowiązek wzniesienia ściany na cudzym gruncie – o czym była już mowa w odwołaniu. Organ pominął również kwestię, iż przedmiot postępowania jest w zasadzie tożsamy z tym w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej budynku wzniesionego przez S. B. i R. B. na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] w którym stwierdzono, iż inwestor budynku zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego należącego do Skarżącej nie wykonał ściany oddzielenia p.poż., zatem to B. B. winna być adresatem decyzji nakładającej obowiązek dostosowania wzniesionego budynku do warunków udzielonego pozwolenia na budowę i rozwiązań zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nałożenie obowiązku na skarżącą niejako w miejsce inwestora, który wzniósł budynek wbrew warunkom udzielonego pozwolenia na budowę oznacza nieuzasadnione odstąpienie od prowadzenia postępowania naprawczego względem inwestora. Wreszcie brak było podstaw do zastosowania względem skarżącej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo procesowe (art.7, 77 i 80 kpa) oraz prawo materialne (art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego). Organ, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art.7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Z kolei zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000r I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969). Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że ściana szczytowa budynku gospodarczego skarżącej znajduje się w granicy i przylega do sąsiedniego budynku (państwa B). Ustalenie to pozostaje w sprzeczności z treścią wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr 1033/07 (w aktach administracyjnych załącznik nr 2 do pisma z karty 8), w którym stwierdzono, że ściana szczytowa budynku jest oddalona o kilkanaście centymetrów od stojącego na działce skarżących (p. B.) budynku. Protokół kontroli z dnia 9.02.2009 r. (k.2) jest niezwykle lakoniczny i nie zawiera szkicu. Wykonane w czasie oględzin zdjęcia nie są opisane. Wątpliwości budzi prawdziwość sformułowania: "wykonany zakres robót budowlanych odpowiada treści dokonanego zgłoszenia: remont szczytu budynku gospodarczego oraz obcięcie okapu zniszczonego", gdyż wcześniej zanotowano jedynie wykonanie remontu ściany szczytowej. Nie wiadomo, czy kserokopie zgłoszenia z dnia 6.10.2008 r., oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wypisu z rejestru gruntów są jedynymi dokumentami przedłożonymi w Starostwie Powiatowym w C., gdyż organ poprzestał na dołączonych w czasie kontroli kserokopiach i nie zwrócił się do organu o wypożyczenie akt zgłoszenia. Protokół oględzin z dnia 7.10.2009 r., poza wskazaniem, że roboty remontowe są w trakcie realizacji i że ściana drewniana została zastąpiona ścianą z pustaków gazobetonowych, nie zawiera ustaleń co do faktów lecz oceny. Również podczas tej czynności nie sporządzono szkicu, a wykonane zdjęcia nie zostały opisane. To samo odnieść należy do protokołu oględzin z dnia 30.12.2010 r. Część ustaleń organu I instancji przytoczonych w uzasadnieniu decyzji, a dokonanych w odrębnym postępowaniu ([...]), dotyczącym wybudowania przez państwa B. budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w szczególności niewykonaniem ściany oddzielenia pożarowego w przewiązce łączącej ich budynek mieszkalny z istniejącym budynkiem gospodarczym położonym na działce nr [...], [...], [...] co miało zabezpieczać istniejący budynek J. C., nie ma potwierdzenia w aktach sprawy. W postanowieniu z dnia 28.02.2012 r. organ I instancji wskazał, że "na podstawie szczegółowej analizy całokształtu materiału dowodowego /który jest w posiadaniu archiwalnym tutejszego organu/ ....stwierdził, że inwestor nie wykonał ściany oddzielenia p.poż.. Przedmiotowa ściana została zaprojektowana w projekcie pn. projekt przewiązki – rysunki zastępcze do projektu typowego W-0232 zatwierdzony przez Urząd Rejonowy w C.". Rzecz jednakże w tym, że dowody, na podstawie których organ dokonuje ustaleń winny znajdować się w aktach sprawy, gdyż w przeciwnym razie Sąd nie może przeprowadzić kontroli w zakresie poprawności ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wadliwe jest również prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w sprawie braku między budynkami ściany oddzielenia pożarowego. Organ odwoławczy również nie ustalił, czy obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego między budynkiem gospodarczym J. C. a "przełączką" państwa B. ciążył na inwestorach budynku mieszkalnego z "przełączką" na działce nr [...]. Ustalenia również wymagało, czy ściana wschodnia przedmiotowego budynku wcześniej, jak to podał w swoim piśmie pełnomocnik państwa B. (k.8) stanowiła ścianę wewnętrzną jednego budynku drewniano murowanego, w części rozebranego przez państwa B.. Gdyby bowiem organ ustalił (na podstawie dowodów zgromadzonych w postępowaniu i znajdujących się w aktach sprawy), że obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego między "przełączką" państwa B. a przedmiotowym budynkiem gospodarczym J. C. ciążył na właścicielach działki nr [...], to wnikliwego rozważenia wymagałoby, czy nakazywanie wymurowania tej ściany J. C. jest niezasadne. Nadto, wobec lakoniczności zgłoszenia, celem ustalenia jego ewentualnej pełnej treści, należało przeprowadzić dowód z całych akt zgłoszeniowych. Przechodząc do omówienia naruszeń prawa materialnego wskazać należy, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego. Podkreślenia wymaga, że nakaz może dotyczyć wyłącznie "robót wykonywanych", względnie (w związku z art.51 ust.7 prawa budowlanego) "robót wykonanych". Chodzi tu o roboty inne niż określone w art. 48 albo w art. 49b, które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl tego ostatniego przepisu mowa o robotach budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Dlatego też rzeczą organu było ustalenie, który z powyższych przypadków (o którym mowa w art. 50 ust. 1) wystąpił, żeby możliwe było nałożenie nakazu z art.51 ust.1 pkt 2. Na marginesie tylko należy wskazać, że gdyby chodziło o przypadek z art.50 ust.1 pkt 4, to znaczenie będzie miało dokonanie oceny, czy grubość ściany 19 cm zamiast 24 cm (i fakt istnienia w tej ścianie drewnianej belki) istotnie odbiega od warunków określonych w przepisach. Wskazać także należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie oznacza obowiązku ich wykonania przez inwestora. Dlatego też nakazanie "skrócenia dachu", przy ustaleniu, że żadne prace z tym związane nie były wykonywane, nie może nastąpić w trybie art.51 prawa budowlanego. To samo odnieść należy do nakazu wykonania obróbek blacharskich i przemurowania naroża w części północnowschodniej budynku. Nakaz wykonania określonych robót budowlanych dotyczyć bowiem może jedynie robót wykonywanych, a nie służyć doprowadzeniu budynku do prawidłowego stanu technicznego. Poza przedstawieniem powyższych uwag Sąd nie może wiążąco wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. Stwierdzić również należy, że nakazy zawarte w punkcie 1 i 2 decyzji nie są precyzyjne i mogą budzić wątpliwości w jaki sposób nakazane czynności mają być wykonane. Wreszcie, zwrócić należy uwagę, że wnioski wyciągnięte przez organ odwoławczy z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10.01.2011 r. II OPS 2/10 są niewłaściwe. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga jednak, że choć w przywołanej uchwale istotnie wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. szerzej w tej mierze zwłaszcza wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12 oraz np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 50/13). Jak podkreślono w przywołanych orzeczeniach za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego też nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego. Organ nie może bowiem jedynie w drodze decyzji nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia przedmiotowego oświadczenia, o czym stanowi powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są natomiast i uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 1.02.2013 r. sygn.. II OSK 270/12). Odnosząc się do zarzutu skargi S. B., że organ wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy, powinien oprzeć go na art. 50 a nie art. 83c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art.50 ust.1 w związku z ust.3 prawa budowlanego organ może postanowieniem wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, jeżeli są one wykonywane, a w postanowieniu takim może nałożyć obowiązek przedstawienia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Rzecz w tym, że postanowienie o nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy było wydane w dniu 28.02.2012 r., a już w dniu 30.12.2010 r. organ nadzoru w czasie oględzin stwierdził, że roboty zostały zakończone. Zarzut, że decyzja oparta na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powinna być poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót i wydana w okresie 2 miesięcy od wydania tego postanowienia, w świetle powyższego i treści art.51 ust.7 ustawy jest niezasadny. Rację ma natomiast skarżąca, że istniejąca w sprawie ekspertyza wykonana przez dr inż K. M. nie odpowiada na pytanie, co należy zrobić ze ścianą z pustaków o grubości 19 cm, tzn., czy wobec zaleconego wykonania ściany o grubości 24 cm wysuniętej na wysokość 30 cm ponad połać dachu, ściana ta ma być wykonana w miejsce ściany o grubości 19 cm, czy w przyległości do tej ściany, od strony z zewnątrz czy od wewnątrz budynku? Również zarzut dotyczący nieprecyzyjności nakazu "przemurowania" narożnika budynku jest zasadny. Organ również powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego uznał, że wykonane przez J. C. roboty budowlane nie stanowią przebudowy. Będzie musiał dokonać analizy przepisu art.3 pkt 7a) i 8) prawa budowlanego. Do okoliczności będących podstawą zarzutów skarżącej J. C. Sąd ustosunkował się już wcześniej. Wobec powyższego uznając, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, 77 i 107 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art.51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - na podstawie art.145 § 1 pkt 1) lit. b) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.