II SA/Rz 469/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Zaklikowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 lutego 2014 r., nr P-II.4131.2.22.2014 w przedmiocie wytycznych dotyczących organizacji pracy szkół i przedszkoli -skargę oddala- W dniu 4 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Zaklików wydał zarządzenie Nr 17/2013 w sprawie ustalenia wytycznych dotyczących organizacji pracy szkół i przedszkoli dla których organem prowadzącym jest Gmina Zaklików w roku szkolnym 2013/2014. Po przekazaniu tej uchwały (za pismem z dnia 20 stycznia 2014 r.), Wojewoda Podkarpacki, w dniu 3 lutego 2014 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jego nieważności. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 lutego 2014 r. Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.s.g.), w związku z naruszeniem art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 w zw. z art. 34a ust. 2 pkt 3 oraz 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stwierdził nieważność wskazanego wyżej zarządzenia Nr 17/2013 Wójta Gminy Zaklików z dnia 4 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowym zarządzeniem Wójt Gminy Zaklików ustalił wytyczne dotyczące organizacji pracy dla szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Zaklików oraz tryb opracowywania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych w roku szkolnym 2013/2014. W ocenie Wojewody ani art. 30 ust. 1 u.s.g. ani art. 34a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty (przepisy wskazane w podstawie prawnej zarządzenia) nie przyznają Wójtowi Gminy uprawnienia do podejmowania zarządzeń w tym zakresie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wśród zadań ustawowych wymienia się w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudniania i zwalnianie kierowników gminny jednostek organizacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 i pkt 3 ustawy o systemie oświaty wójt, jako organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do jego kompetencji należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania, opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, organizacyjnej szkoły lub placówki. Przy czym przepis ten należy odczytywać w łączności z art. 34a ustawy o systemie oświaty, określającym zakres nadzoru nad działalnością szkoły. Wojewoda podkreślił, że powyższe prowadzi do wniosku, iż Wójt jako organ prowadzący szkołę sprawuje jedynie nadzór nad przestrzeganiem przepisów organizacyjnych, które dotyczą finansów jednostki oraz ogólnego zarządu szkołą lub placówką. Jego kompetencje nie obejmują natomiast uprawnienia do wydawania aktów prawnych określających kwestie organizacji szkoły i trybu opracowywania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych. Ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych należy do zadań dyrektora szkoły – wymienionych w art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Do jego zadań należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Ww. przepis nie tworzy zamkniętego katalogu. Dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz. Kierowanie szkołą oznacza różne czynności organizacyjne i kierownicze dyrektora. Kolejnym uchybieniem na jakie wskazał Wojewoda było powielenie w zarządzeniu tematyki, która regulowana jest rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21.05.2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), w szczególności dotyczy to § 3 ust. 1 zarządzenia dotyczącego terminu przedkładania do organu prowadzącego arkuszy organizacyjnych przez dyrektorów szkół i przedszkoli (§ 10 zał. Nr 2, § 17 ust. 2 zał. Nr 3, § 12 ust. 1 zał. Nr 3 do rozporządzenia). Ponadto niektóre ustalenia, jak np. § 3 ust. 1 dotyczący terminu zatwierdzenia arkuszy przez organ prowadzący – są niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ww. rozporządzenia MEN. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20.12.2012r., sygn. akt II SA/Rz 1145/12 Wojewoda podkreślił, że zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika z art. 34b ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych, czy to poprzez określanie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych czy też zasad zatrudniania nauczycieli i pozostałych pracowników, wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Wójt Gminy Zaklików, wydając zarządzenia Nr 17/2013 z dnia 4.04.2013 r. przekroczył swoje ustawowe kompetencje i z tej przyczyny koniecznym stało się wyeliminowanie przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Burmistrz Miasta Zaklikowa wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody Podkarpackiego kosztami postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie art. 34a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że Zarządzenie Wójta Gminy Zaklików Nr 17/2013 z dnia 4 kwietnia 2013 r. ingeruje w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zaklików, podczas gdy zarządzenie to dotyczy jedynie współpracy między dyrektorem a organem. W ocenie skarżącego przedmiotowe zarządzenie nie wkracza w kompetencje dyrektorów placówek oświatowych, nie odnosi się do kwestii obowiązków i uprawnień dyrektora szkoły lub przedszkola jako pracodawcy, nie określa sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych - poza ogólnymi dyrektywami określonymi w rozporządzeniu MEN z dnia 21.05.2001 r. Dotyczy natomiast kwestii, w których Wójt sprawuje nadzór administracyjno-finansowy nad prowadzonymi przez Gminę publicznymi szkołami i przedszkolami. Zatwierdzenie arkusza organizacyjnego i dokonywanie w nim zmian dotyczy spraw finansowych i budżetowych jednostki samorządu terytorialnego i może wiązać się z koniecznością rozdysponowania dodatkowych środków na rzecz podmiotu dokonującego zmiany. Organ prowadzący szkołę winien wiedzieć o planowanych zmianach, przed ich wejściem w życie. Celem zarządzenia jest zapewnienie możliwości odpowiedniej reakcji finansowej na zmiany w arkuszach organizacyjnych. Wnoszący skargę za nieznajdującą potwierdzenia uznał uwagę Wojewody dotyczącą rozbieżności między terminami do przedłożenia arkusza organizacyjnego organowi nadzoru oraz do zatwierdzenia tego arkusza wskazanymi w zarządzeniu a tymi wskazanymi w rozporządzeniu MEN z dnia 21.05.2001 r. W zakresie terminu do przedłożenia arkusza organizacyjnego to w obu aktach wskazany jest ten sam termin, tj. do 30 kwietnia danego roku. Natomiast w odniesieniu do terminu zatwierdzenia arkusza organizacyjnego należy odróżnić termin wskazany jako konkretny dzień (w zarządzeniu – "dzień 25 maja") od terminu o charakterze ciągłym ograniczonym datą (w rozporządzeniu - "do dnia 30 maja"). Zdaniem skarżącego użyte w zarządzeniu sformułowanie, że "ostateczny termin zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych na rok 2013/2014 ustala się na dzień 25 maja 2013 r." nie jest w swej istocie sprzeczny ze sformułowaniem użytym w rozporządzeniu MEN. Dzień 25 maja następuje przed dniem 30 maja, który jest granicą przekroczenia terminu. Ponadto termin ten wiąże organ prowadzący szkołę a nie dyrektora. Jako niezrozumiałe skarżący ocenił stanowisko Wojewody, że organ prowadzący szkołę nie ma kompetencji do jego ustalenia a także że ingeruje w sferę uprawnień i obowiązków dyrektorów placówki oświatowej. Określenie terminu składania arkuszy organizacyjnych jak i aneksów do nich leży w kompetencji organu prowadzącego szkołę. Odmienny wniosek prowadziłby do sytuacji w której dyrektor placówki oświatowej w ogóle nie miałby obowiązku przedłożenia arkusza lub jego zmiany organowi prowadzącemu szkołę lub też termin ten ograniczony jest datą 30 maja. Uchwalone w zarządzeniu wytyczne miały na celu skonsolidowanie współpracy na linii organ prowadzący szkołę – dyrektorzy placówek oświatowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że kwestionowane zarządzenie nie dotyczy jedynie współpracy między dyrektorami a organem. Ustala bowiem wytyczne dotyczące organizacji pracy szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Zaklików oraz tryb opracowywania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych w roku szkolnym 2013/2014 (§1 zarządzenia). Ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych należy do zadań dyrektora szkoły. Dodatkowo Wojewoda zaznaczył, że zarówno organ stanowiący jak i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają legitymacji w zakresie normowania stosunków dotyczących materii określonej powszechnie obowiązującym źródłem prawa. Uchwała (tu-zarządzenia) nie może regulować jeszcze raz tego co jest zawarte w obowiązującej ustawie. Powtórzenie regulacji lub ich modyfikacja i uzupełnienie jest niezgodne z zasadami legislacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność zarządzenia Nr 17/2013 Wójta Gminy Zaklików z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wytycznych dotyczących organizacji pracy szkół i przedszkoli, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zaklików w roku szkolnym 2013/2014. Uznał, że to zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 w związku z art. 34a ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "u.s.o." W ocenie Sądu, pogląd zaprezentowany w kwestionowanym skargą rozstrzygnięciu nadzorczym zasługuje na akceptację. Otóż w myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki. Przepis ten, jak zasadnie wskazuje organ nadzoru (za NSA, zob. wyrok z dnia 18.07.2008 r., I OSK 235/08) łączyć należy z przepisem art. 34a ust. 1 i 2, określającym zakres nadzoru organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Nadzór ten obejmuje sprawy finansowe i administracyjne, a w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Nadzór finansowy dotyczy procesów powstawania i rozdysponowania zasobów środków pieniężnych, natomiast sprawy administracyjne niewątpliwie obejmują wszystkie zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się już w pojęciu spraw finansowych. Nadzór finansowy i organizacyjny, o jakim mowa wyżej w żadnym razie nie obejmuje ingerencji w uprawnienia dyrektora (szkoły lub placówki), jako pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). Uprawnienia dyrektora w tym zakresie wynikają z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. Zgodnie z jego brzmieniem dyrektor szkoły lub placówki w szczególności kieruje działalnością szkoły lub placówki i reprezentuje ją na zewnątrz, będąc kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami, decyduje m.in. w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki. Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika również w sposób wyraźny z art. 34b u.s.o., a zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w ich działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie zatem wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Stąd też uprawnionym jest wniosek, że przy wydawaniu Zarządzenia Nr 17/2013 Wójt Gminy Zaklików naruszył wyznaczone tymi przepisami granice, tym samym wkroczył w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów podległych placówek (szkół i przedszkoli). Nie jest tak, wbrew twierdzeniom skargi, że wspomniane wyżej zarządzenie dotyczy jedynie "współpracy na linii organ prowadzący – dyrektorzy placówek oświatowych". Ustala bowiem wytyczne dotyczące organizacji pracy szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Zaklików oraz tryb opracowywania i zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych w roku szkolnym 2013/2014. Ustalanie takich wytycznych, jak już wyjaśniono, należy do kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Możliwość ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje nadto wsparcia w regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), co trafnie zauważono w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Sąd podziela pogląd organu nadzoru, iż przedmiotowe zarządzenie dotyczy w większości obszarów organizacji pracy szkół i przedszkoli gminnych, a które uregulowane zostały przepisami ustawy o systemie oświaty oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Ustalenia zarządzenia Nr 17/2013 w części powielają tematykę regulowaną tym rozporządzeniem (np. § 3 ust. 1 dot. terminu przedkładania arkuszy organizacyjnych przez dyrektorów szkół i przedszkoli), natomiast zapis § 3 ust. 3 zarządzenia jest bez wątpienia niezgodny z § 10 ust. 1 zał. Nr 2 rozp MEN. Trafnie też przy tym organ nadzoru przypomniał, zarazem wspierając się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że uchwała (tu zarządzenie) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w obowiązującej ustawie (taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawa, jest nieważna), gdyż powtórzenie regulacji ustawowych jest niezgodne z zasadami legislacji. W związku z tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego nie jest niezgodne z prawem, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało skargę oddalić.