II SA/Kr 548/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. N. i A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących C. N. i A. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 września 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał inwestorom – C. N. i A. N. – rozbiórkę odbudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach w rzucie 5,90 m x 10,50 m, o wysokości pomieszczeń 2,60 m, na działce nr ewid. [...] w S.. W toku postępowania rozpoznawczego organ ustalił, że w sierpniu 2011 r. Inwestorzy przystąpili do wymiany pokrycia dachu z dachówek cementowych na blachę trapezową. W czasie tych robót dokonano również wymiany zniszczonej konstrukcji więźby dachowej, zastąpiono ściany drewniane murowanymi i strop drewniany stropem żelbetowym. Wykonano nową instalację elektryczną oraz wybudowano komin. Roboty realizowane były bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Do budowy przystąpiono po zawaleniu się budynku w sierpniu 2011 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi S., działka na której znajduje się przedmiotowy budynek oznaczona jest symbolem 1.4.RP – są to tereny rolne, na których utrzymuje się istniejące zainwestowanie, dopuszczona jest modernizacja, wymiana i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej. Są to tereny erozyjno-osuwiskowe, dla których zapisy w planie określają, że należy realizować działania inwestycyjne w oparciu o ekspertyzy geologiczno-inżynieryjne. Ustalono również, że przedmiotowa odbudowa budynku nie narusza przepisów, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższymi ustaleniami, postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r., nakazano Inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z odbudową przedmiotowego budynku oraz przedłożenie w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414 ze zm. – dalej powoływana jako P.bud.) w celu zalegalizowania obiektu. W związku z wnioskiem Inwestorów, postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r., przedłużono termin dostarczenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania obiektu do dnia 31 lipca 2013 r. Pismem z dnia 7 maja 2013 r. C. N. i A. N. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ustalenia właściciela działki nr [...] w S.. Postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r. organ odmówił zawieszenia postępowania. Inwestorzy nie przedłożyli wymaganych dokumentów w odpowiednim terminie. Zdaniem organu, wykonane przez Inwestorów roboty nie stanowią remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.bud., gdyż nie są to roboty wykonywane w istniejącym budynku polegające na odtworzenie stanu pierwotnego. Wzniesienie nowego obiektu poprzedzone było likwidacją substancji starego obiektu w całości, a fakt ten przesądza o zakwalifikowaniu wykonanych robót jako odbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.bud. Na poparcie tego stanowiska organ przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 2445/99. W związku z przyjęciem, że wykonywane prace należy zakwalifikować jako odbudowę oraz, że prowadzona ona była bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, organ uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 48 ust. 1 P.bud. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie tej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem tzw. procedury legalizacyjnej, która polega na tym, że w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i 3 P.bud. decyzja o nakazie rozbiórki nie jest wydawana. Analizując powyższe przesłanki organ stwierdził, że przedmiotowa odbudowa budynku jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym go do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. nakazano Inwestorom wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z odbudową przedmiotowego budynku oraz przedłożyć w terminie do dnia 28 lutego 2013 r. (przedłużonym do dnia 31 lipca 2013 r.) dokumenty określone w art. 48 ust. 3 P.bud. w celu zalegalizowania obiektu. Odmowę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm. – dalej powoływana jako K.p.a.) organ uzasadnił tym, że trwające przed Sądem Rejonowym w G. postępowanie, zdaniem organu, nie ma wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Stan prawny nieruchomości został uregulowany postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1989 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych właścicielach działki – H. i J. M.. Za strony postępowania organ uznał: inwestorów – C. N. i A. N. oraz spadkobierców po zmarłych właścicielach działki nr ewid. [...] – Z. G., M. W., E. M. i J. M., którego opiekunem prawnym jest M. W.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. N. i A. N. w dniu 23 września 2013 r. Odwołujące się strony zarzuciły organowi, że niewłaściwie wskazał inwestorów w przedmiotowej odbudowie. Ich zdaniem, wskazanie inwestorów musi być poprzedzone zakończeniem postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w G. sygn. akt [...] o dział spadku i zniesienie współwłasności po J. i H. M.. Na tą chwilę C. i A. N. nie dysponują nieruchomością na cele budowlane i nie mogą złożyć wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Przywołują także przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. 2001 nr 84 poz. 906 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r.) Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę odbudowa zniszczonych w wyniku działania żywiołu obiektów budowlanych o kubaturze mniejszej niż 1000 m3 i nie wyższych niż 12 m nad poziomem terenu. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, nie wymaga zgłoszenia odbudowa obiektów gospodarczych i składowych, usytuowanych na działkach siedliskowych. Strony argumentowały, że spełnione są wyżej wymienione przesłanki, gdyż przedmiotowy budynek jest budynkiem przeznaczonym dla zwierząt hodowlanych i do składowania pożywienia dla tych zwierząt, a jedynie w niewielkiej części przeznaczonym na pobyt ludzi, zgodnie z opisem inspektora nadzoru budowlanego. Został on zniszczony w wyniku działania bardzo silnego wiatru, obfitych opadów deszczu oraz osunięć ziemi na przestrzeni dwóch lat poprzedzających odbudowę budynku. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.. Uznał także, że przedmiotowa budowa stanowiła odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.bud. i prowadzona była ona bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, oraz że spełnione zostały przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej. Organ przywołał orzecznictwo mówiące, że legalizacja samowoli budowlanej jest jedynie uprawnieniem inwestora i w sytuacji niepodjęcia przez niego działań zmierzających do zalegalizowania obiektu organy nadzoru są zobowiązane do wydania decyzji nakazujących rozbiórkę. W przedmiotowej sprawie C. N. i A. N. nie przedłożyli stosownych dokumentów, w związku z czym organ musiał nakazać rozbiórkę. Bezspornym jest, zdaniem organu odwoławczego, że są oni inwestorami przedmiotowej odbudowy i roboty budowlane prowadzone były z ich inicjatywy. Organ zwrócił uwagę, że funkcje pełnione przez przedmiotowy budynek sprawiają, iż nie mieści się on w zakresie definicji budynku gospodarczego określonej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.) w związku z czym nie znajduje potwierdzenia zarzut stron dotyczący błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Odniósł się również do zarzutu odwołujących się stron, jakoby legalność przedmiotowej odbudowy należało oceniać na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r., ponieważ przepisy tej ustawy, zgodnie z jej art. 2, obowiązują wyłącznie na terenie gminy lub miejscowości wymienionej w odpowiednim rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, na terenie których działał żywioł. Skargę od decyzji organu odwoławczego w dniu 28 lutego 2014 wnieśli C. N. i A. N.. Wnoszą oni o wstrzymanie wykonania decyzji i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając iż jest ona sprzeczna z prawem materialnym a organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Na wstępie skarżący podnoszą, że decyzja została wydana przez organ odwoławczy z przekroczeniem ustawowego terminy do załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 3 K.p.a. tj. jednego miesiąca licząc od dnia otrzymania odwołania. W przedmiotowej sprawie powinny, zdaniem skarżących, znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. Powołują się oni na treść załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 maja 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. 2010 nr 92 poz. 597), w którym wymieniona jest gmina [...]. Zawalenie się budynku miało bowiem związek z powodzią z 2010 r. oraz obsunięciami ziemi i podtopieniami na przestrzeni następnych lat, skutkującymi namoczeniem całości drewnianej konstrukcji budynku i zniszczeniem więźby dachowej i ścian nośnych. Natomiast w związku z będącym w toku postępowaniem o dział spadku w sądzie powszechnym, postępowanie jakie toczyło się przed organem pierwszego stopnia powinno zostać zawieszone, ponieważ ustalenie osób dysponujących prawami do przedmiotowej nieruchomości poprzez dział spadku jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania administracyjnego. Przytoczone zostały wyroki sądów administracyjnych odnoszące się do obowiązku zawieszenia postępowania w związku z wyłonieniem się w jego trakcie zagadnienia wstępnego. Zdaniem stron skarżących, nie można uznać ich za inwestorów w rozumieniu prawa budowlanego. Na obecną chwilę nie można stwierdzić czy posiadają oni prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za błędne lub niepełne uważają oni także poczynione przez organ ustalenia odnośnie zakresu, przyczyny i czasu powstania zniszczeń budynku oraz zakresu dokonanej odbudowy. Odpowiedź na tą skargę wniósł w dniu 9 kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko swoje i organu pierwszej instancji. Stwierdził, że przedmiotowa odbudowa stanowi samowolę budowlaną i nie znajdują do niej zastosowania przepisy z ustawy z dnia 11 sierpnia 2011 r. W przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę odbudowanej części budynku mieszkalnego jest prawidłowa, jako że strony nie przedstawili wymaganych przez przepisy dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją organu I instancji w przedmiocie nakazania inwestorom rozbiórki obiektu odbudowanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy inwestorzy, pomimo upływu zakreślonego terminu nie przedłożyli dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej.. Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei, art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych budowę czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prawidłowo zatem organ zakwalifikował prace wykonane przez skarżących jako roboty budowlane – odbudowa, których wykonanie winno poprzedzać uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podziela poglądu skarżących, iż od tego wymogu był zwolniony z uwagi na przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu i fakt, że gmina [...] została wymieniona w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 maja 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, jako gmina w której stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 2 w/w ustawy Prezes Rady Ministrów na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów, uwzględniając rodzaj żywiołu oraz skutki przez niego wyrządzone, na okres nie dłuższy niż 24 miesiące, określa, w drodze rozporządzenia, gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi. Z kolei przepis art. 13a przesądza, iż rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w drodze aktu prawa miejscowego, wyznacza obszary, na których nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie obiektów budowlanych w wyniku osunięcia ziemi i na których odbudowa obiektów budowlanych odbywa się na warunkach określonych w ust. 2. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. II OSK 818/12 dopiero wydanie przez Prezesa Rady Ministrów - na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów - rozporządzenia określającego gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi, umożliwia właściwej radzie gminy podjęcie stosownej uchwały i dopiero ta uchwała, uwzględniając zapisy rejestru, może wpływać na uprawnienia właściciela danej nieruchomości. Sam jednak wpis takiego wpływu na uprawnienia i obowiązki nie ma. (LEX nr 1138215). Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy, prace budowlane były wykonywane przez skarżących po upływie 12 miesięcy od daty wydania rozporządzenia przez Prezesa Rady Ministrów, po drugie nie został wydany w stosunku do obszaru na którym wykonano przedmiotowe roboty budowlane akt prawa miejscowego nadający właścicielom szczególne uprawnienia w zakresie odbudowywania czy remontowania budynków uszkodzonych lub zniszczonych przez siły żywiołów. W tej sytuacji organ prawidłowo wszczął procedurę w przedmiocie likwidacji skutków samowoli budowlanej na podstawie przepisu art. 48 ust 1 P.bud. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w stosunku obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Adresatem takiej decyzji, zgodnie z wymogami o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast negatywną przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzona przez organ możliwość legalizacji obiektu, w sytuacji spełnienia przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu obowiązku o których mowa w art. 48 ust 3 tj. terminowego złożenia wymaganej dokumentacji. Także uchybienie tym obowiązkom przez w/w osoby, nawet w sytuacji, kiedy obiekt budowlany mógł skutecznie podlegać procedurze legalizacyjnej obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak mowa o tym wyżej organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że naprawa budynku położonego na działce nr ewid. [...] w S. przeprowadzona przez C. N. i A. N. bez wymaganego pozwolenia budowlanego, stanowiła odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.bud. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza prawidłowość dokonanego przez organ rozróżnienia między remontem a odbudową: "Przy odbudowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1483/10). Odpowiada to zakresowi prac przeprowadzonych na przedmiotowym budynku. W związku z zaistnieniem tzw. samowoli budowlanej, uznać należy, że zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 1 P.bud. Prawidłowe było także zachowanie organu pierwszej instancji, który stwierdziwszy, że zachodzą przesłanki opisane w art. 48 ust. 2 P.bud., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r. Jednocześnie wdrożył tzw. procedurę legalizacyjną nakładając na C. N. i A. N. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać jednak należy, iż pismem z dnia 7 maja 2013 r. C. N. i A. N. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie ustalenia właściciela działki nr [...] w S.. W odpowiedzi, postanowieniem z dnia 13 maja 2013 r., organ odmówił zawieszenia postępowania uzasadniając to tym, iż postępowanie prowadzone jest z urzędu a skutecznie o zawieszenie postępowania może ubiegać się strona na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte (art. 98 § 1 k.p.a.). Stanowisko to jest wadliwe. Zdaniem sądu organ winien zawiesić postępowanie z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu jest prowadzone przez Sąd Rejonowy w G. postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności po J. i H. M., sygn. akt [...]. Wynikiem tego postępowania będzie ustalenie komu przysługuje prawo do władania przedmiotową działką a co za tym idzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - co w kontekście oświadczenia jakie w procesie legalizacji samowoli budowalnej musi zostać przez inwestorów złożone jest okolicznością mającą podstawowe znaczenie. Wskazać tu należy, iż z treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., doktryna rekonstruuje cztery przesłanki, które muszą być kumulatywnie spełnione, by organ mógł zawiesić postępowanie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być wyłącznie kwestia prawna, która: 1) wyłoniła się w toku postępowania; 2) jej rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie, lecz należy do kompetencji innego organu lub sądu; 3) ma charakter otwarty, to znaczy nie została wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu lub prawomocnym orzeczeniem sądu; 4) ma charakter samoistny, to znaczy może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego lub sądowego; 5) dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji (H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013). Należy uznać, że kwestia prawna, jaką jest ustalenie podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowej działki w drodze działu spadku, niewątpliwie spełnia pierwsze cztery przesłanki z wymienionych, tzn.: przedmiotowa kwestia prawna wyłoniła się w toku postępowania, w momencie, gdy organ wydał postanowienie nakładające obowiązek złożenia oświadczenia o przysługującym inwestorom prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; jej rozstrzygnięcie należy do kompetencji sądu powszechnego; postępowanie mające ustalić właściciela przedmiotowej działki jest w toku i nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem; stanowi przedmiot odrębnego postępowania przed sądem powszechnym. Odrębnego uzasadnienia wymaga teza, że przedmiotowa kwestia prawna dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki (lub, jak to ujmują niektórzy autorzy, rozstrzygnięcie sprawy przez organ zależy bezpośrednio od rozstrzygnięcia tej kwestii prawnej). Sąd w składzie rozpoznającemu niniejszą sprawę przychyla się do wyrażanych w orzecznictwie poglądów, iż w sprawach z zakresu prawa budowlanego w których wymagane jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (organ merytorycznie kontroluje składane w tym zakresie oświadczenie inwestora) kwestie związane ustaleniem własności nieruchomości w stosunku do której inwestor oświadczenie ma złożyć, jest zagadnieniem wstępnym toczącego się postępowania. W praktyce orzeczenia takie wydawane były z racji toczącego się postępowania rozgraniczającego. Zdaniem sądu jest to jednak sytuacja analogiczna jak w sprawie niniejszej, chodzi bowiem o relację własności nieruchomości do oświadczenia jakie ma złożyć inwestor w szeroko rozumianym procesie budowlanym. I tak dla przykłady przytoczy można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2001 r. IV SA 420/99 w którym wyrażono pogląd, iż zawisłość sprawy przed sądem powszechnym o rozgraniczenie w czasie toczącego się postępowania administracyjnego, w którym rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy w istotnej kwestii - wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością - od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd odnośnie własności pasa gruntu przeznaczonego pod projektowaną inwestycję, obliguje organ administracji z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania oraz do wykazania stosownej inicjatywy określonej w art. 100 § 1 i 3 k.p.a. (LEX nr 657315). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. II SA/Kr 1432/98 orzekł, iż w razie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja - mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (LEX nr 655424). W związku z powyższym, kwestię prawną, jaką jest ustalenie właściciela nr ewid. [...] w S., w toczącym się postępowaniu o dział spadku i zniesienie współwłasności po J. i H. M. przed Sądem Rejonowym w G. sygn. akt [...] należy uznać za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do rozpatrzenia sprawy jaką jest sprawa nakazu rozbiórki budynku położonego na przedmiotowej działce w części w jakiej został on odbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.