II OSK 804/15

Dnia 16 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/14 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak ... w przedmiocie odmowy uwierzytelnienia odpisu notatki służbowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1216/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2014r., znak: ... w przedmiocie odmowy uwierzytelnienia odpisu notatki służbowej. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że kontroli podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2014r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uwierzytelnienia, na wniosek skarżącego notatki służbowej organu powiatowego, pozostającej w aktach sprawy. Orzeczenie to zapadło w oparciu o przepis art. 73 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona ma ponadto prawo żądania uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Wskazane przepisy określają dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a., obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje wyłącznie stronie. Natomiast uzyskanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego. Przepis art. 73 § 2 k.p.a. wymaga bowiem od strony wykazania ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionego dokumentu. Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem, a to, czy interes jest ważny, można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, gdyż sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012, str. 328). Gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienia strony do żądania uwierzytelnionych odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zapewne nie wprowadzałby dodatkowego wymogu, by strona uzasadniała, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie przepisu do samych uprawnień strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując tym samym z jakichkolwiek ograniczeń w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów. Podstawę do ustalenia, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem, stanowią na ogół dane uzyskane od strony postępowania. Dlatego - jak słusznie wskazał organ w niniejszej sprawie - żądanie musi być skonkretyzowane, w stopniu umożliwiającym organom ocenę jego zasadności w realiach danej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący występując z żądaniem uwierzytelnienia odpisu notatki służbowej z dnia 21 lutego 2014r. nie wykazał (na żadnym etapie, również we wniesionej skardze), aby jego ważny interes przemawiał za realizacją jego wniosku. Choć odwołał się do art. 73 k.p.a. i powołał na swój ważny interes, to jednak nie określił go, nie przywołał żadnych okoliczności, które organy orzekające mogłyby w tym kontekście rozważyć i ocenić. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest zaś stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił, że jako ważny interes strony nie może być potraktowana sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. Niewątpliwie to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, a sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II OSK 2997/12). W konsekwencji, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odnoszącego się do zarzutu naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. Niemniej, w ocenie Sądu, nie rzutowało to na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W kontekście naruszenia wskazanego art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, że błędnie organ II instancji przyjął, iż przepis ten, regulujący zasadę ogólną obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, tj. zasadę czynnego udziału strony, odnosi się tylko do decyzji i nie dotyczy postanowień. Ta zasada ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego czy kończy się postanowieniem (w tym także wpadkowym), czy decyzją administracyjną, a jej rozwinięcie stanowi właśnie ww. art. 73 k.p.a. gwarantujący stronie prawo do przeglądania akt i uzyskiwania z nich odpisów. Sąd zauważył także, iż przed wydaniem postanowienia w I instancji, w kontekście obowiązków wynikających dla organu z ww. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i z zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a. (ustanawiającej obowiązek po stronie organu udzielania stronie informacji faktycznej i prawnej), należało wezwać skarżącego do uzasadnienia żądania i wykazania ważnego interesu pouczając jednocześnie o treści art. 73 k.p.a. Niemniej, choć tego nie uczyniono, to jednak należało mieć na względzie, iż skarżący miał wystarczająco dużo czasu i możliwości, aby swoje żądanie, oparte na przepisie art. 73 § 2 k.p.a. skonkretyzować. Nie uczynił tego w zażaleniu (choć znał już wówczas stanowisko organu I instancji w sprawie), nie zrobił tego także we wniesionej skardze. W efekcie Sąd uznał, iż ewentualne naruszenie art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. nie miało charakteru istotnego i nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skargę oddalił. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. G., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarga J. G. nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy organy I i II instancji naruszyły art. 9, 10, 73 § 2 k.p.a., nie wzywając skarżącego do wypowiedzenia się w sprawie oraz nie wzywając skarżącego do uzasadnienia swojego żądania i uzupełnienia wniosku dotyczącego uwierzytelnienia odpisu notatki służbowej o wykazanie ważnego interesu oraz nie pouczając skarżącego o treści art. 73 k.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy – podczas, gdy organy I i II instancji na żadnym z etapów postępowania nie zrealizowały zasad określonych w art. 9 i 10 § 1 k.p.a. - co skutkowało oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku i prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu. Wyjaśniając przesłanki tego stanowiska należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie takie nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów proceduralnych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę, o czym stanowi art. 151 p.p.s.a. W kontekście powołanych uregulowań, stanowiących podstawę wniesionej skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w tej sprawie organ odmówił uwzględnienia żądania strony zawartego we wniosku z dnia 20 marca 2014r., dotyczącego uwierzytelnienia odpisu notatki służbowej z dnia 21 lutego 2014r., powołując się na brak uzasadnienia "ważnego interesu" w jego żądaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2063/10, LEX 1138055, że jako ważny interes strony nie może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem. Niewątpliwie to, czy interes jest ważny można ustalić dopiero po jego konkretyzacji, a sama chęć posiadania dokumentów uwierzytelnionych nie stwarza takiej możliwości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 324). W przypadku wydania uwierzytelnionych odpisów powstają nowe dokumenty, które strona może wykorzystywać poza prowadzonym postępowaniem. Z tych względów organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zbadać, czy żądanie strony jest uzasadnione jej ważnym interesem (p. wyrok NSA z dni 20 maja 2014r. sygn. akt II OSK 2997/12). W sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnił wniosku o uwierzytelnienie notatki służbowej. W związku z tym, autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. gdyż Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 9, 10, 73 § 2 k.p.a., nie wzywając skarżącego do wypowiedzenia się w sprawie, do uzasadnienia swojego żądania i uzupełnienia wniosku o wykazanie ważnego interesu oraz nie pouczając o treści art. 73 k.p.a.; organy na żadnym z etapów postępowania nie zrealizowały zasad określonych w art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przez organ zasad wynikających z art. 9 i art. 10 k.p.a., gdyż organ nie wezwał J. G. do uzasadnienia żądania i wykazania "ważnego interesu". Sąd I instancji uznał jednak, że w okolicznościach sprawy, to naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. może skutkować uwzględnieniem skargi. Należy podzielić to stanowisko Sądu I instancji, gdyż z akt sprawy wynika, że J. G. o treści art. 73 k.p.a. został powiadomiony w treści postanowienia organu I instancji z dnia 24 marca 2014r., który w uzasadnieniu zacytował wprost jego brzmienie, w tym także § 2: "strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Powodem, dla którego organ I instancji odmówił uwierzytelnienia odpisu notatki służbowej z dnia 21 lutego 2014r. było nieprzedstawienie argumentacji uzasadniającej posiadanie przez J. G. ważnego interesu, co zostało podniesione w uzasadnieniu postanowienia. Mimo to, J. G., składając zażalenie na to postanowienie do organu odwoławczego również nie wskazał powodu, uzasadniającego jego wniosek. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji nie wskazał go również w skardze do Sądu. W tej sytuacji nie można uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej, że brak wezwania przez organ J. G. do wykazania ważnego interesu powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia. Należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, że J. G. był powiadomiony zarówno o treści art. 73 k.p.a., jak i o konieczności uzasadnienia wniosku o uwierzytelnienie odpisu notatki służbowej z dnia 21 lutego 2014r. "ważnym interesem". Niewykazanie tego słusznie spowodowało odmowę uwierzytelnienia odpisu notatki urzędowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawany jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. ----------------------- 1