II OSK 297/13

Dnia 11 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/12 w sprawie ze skargi T. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia[...] marca 2012 nr 506/12; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz T. I. kwotę 1150 (tysiąc sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego /dalej: MWINB/ z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki – skargę oddalił. W uzasadnieniu podano następującą argumentację faktyczną i prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie /dalej: PINB/ decyzją z dnia[...] czerwca 2008 r. Nr [...] nakazał T. I. rozbiórkę budynku baru gastronomicznego "[...]" o konstrukcji drewnianej i wymiarach 33 x 7m, położonego na terenie działek nr [...] i [...] przy Al. [...] w G., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę bezpośrednio na wale przeciwpowodziowym od strony Wisły i w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej [...]. Na skutek odwołania, MWINB decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie ustalono wszystkich właścicieli działek, którzy winni być stronami postępowania. Decyzję tę uchylił WSA wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. VII SA/Wa 2117/09 z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż krąg właścicieli działek objętych zabudową może być ustalony w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznając ponownie odwołanie T. I., MWINB decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekł reformatoryjnie: uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. i jednocześnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Na skutek skargi T. I., WSA wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. VII SA/Wa 971/11, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję nakazując przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie celem ustalenia daty samowoli budowlanej. Po uzupełnieniu postępowania w trybie wskazanego przepisu, MWINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego, PINB nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. O przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia zadecydował także brak dokonania przez organ I instancji zleconego na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty budowy budynku pierwotnego położonego na terenie przedmiotowych działek oraz jego rozbudowy (jej zakresu oraz wkomponowania elementów budynku w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w roku 2007); na podstawie przeprowadzonych 9 lutego 2012 r. oględzin PINB stwierdził bowiem, że wzrokowa ocena elementów obiektu nie daje możliwości poczynienia takich ustaleń. W wytycznych co do dalszego toku postępowania, MWINB nakazał PINB w celu ustalenia daty powstania budynku pierwotnego rozważyć przesłuchanie stron w trybie art. 86 K.p.a., pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego). W ramach przesłuchania organ I instancji powinien również ustalić, czy obiekt pierwotny został rozebrany, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, w szczególności, czy jego elementy zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w roku 2007. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykraczał poza dyspozycję art. 136 K.p.a., a rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przemawiała za tym także konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli zebranego materiału dowodowego. W skardze T. I. zarzucił naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzję MWINB nr [...] wydawała ta sama osoba, co decyzję nr [...]. Nadto naprowadził, że do protokołów oględzin złożył stosowne oświadczenie pod odpowiedzialnością karną co do daty budowy, zaś szczegółowy zakres robót wymieniony został w piśmie nawiązującym do protokołu oględzin z dnia 20 marca 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że organ odwoławczy w sytuacji związania wyrokiem Sądu z dnia 28 września 2011 r., przy rozpoznaniu odwołania miał obowiązek zastosować się do zawartych wskazań. Stosownie do nich, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanym na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty budowy budynku pierwotnego położonego na terenie przedmiotowych działek przy Al. [...] w G. (obecnie budynek usługowy - bar gastronomiczny) oraz ustalenia, czy w/w obiekt został rozebrany, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, w szczególności, czy jego elementy zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli budowlanej w roku 2007. Ponieważ przeprowadzone przez PINB oględziny nie pozwoliły na ustalenie tych kwestii, dlatego słusznie MWINB uznał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prawidłowe były także wskazania organu co do dalszego toku postępowania, a dokładne ustalenie stanu faktycznego - stosownie do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 września 2011 r. - konieczne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oraz zastosowanie właściwych przepisów. W tych okolicznościach, niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza dyspozycję art. 136 K.p.a. Odmienne uznanie naruszałoby zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), stanowiąc podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Istotne było także zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli zebranego materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej T. I., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając naruszenie: I. Przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./ polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia, tj. nieodniesieniu się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do zasadnych, istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, dotyczących naruszenia przez organ II instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz nieuwzględnieniu przez organ oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2117/09, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a., tj. wadliwe jego zastosowanie oraz zlecić organowi ustalenie daty budowy pierwotnego budynku oraz zakresu robót budowlanych wykonanych w nim w latach 2006 – 2007, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić z uwagi na naruszenie przez organ II instancji art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2117/09, - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organ nadzoru budowlanego w/w przepisów. II. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przez sąd oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2117/09. Wskazując na te podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że brak odniesienia się do zarzucanego organowi II instancji naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz pominięcie oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. miał istotny wpływ na podjęty wyrok, gdyż w przypadku ich rozważenia przez Sąd, niewątpliwie doszłoby do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (ocena prawna i wytyczne wskazywały podstawy i przesłanki zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a.). W tej sytuacji zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji istotnie, a nawet rażąco dopuściły się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Z niewiadomych bowiem powodów odniosły się jedynie do wyroku z dnia 28 września 2011 r. VII SA/Wa 971/11, pomijając ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu zwłaszcza, że orzeczenia te w żaden sposób nie były ze sobą sprzeczne. Nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu, że zakres spraw do wyjaśnienia wykracza poza dyspozycję art. 136 K.p.a., gdyż MWINB przed wydaniem decyzji kasacyjnej zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a zatem widział podstawy do podjęcia, po uzupełnieniu dowodów decyzji merytorycznej. Niezrozumiałe jest więc działanie organu polegające na podjęciu kroków zmierzających do uzupełnienia dowodów, a następnie wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie zwrócił również uwagi, że obowiązek nałożony na PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nie został rzetelnie wykonany. Organ I instancji ograniczył się tylko do przeprowadzenia czynności kontrolnych, pomijając inne środki dowodowe. Obowiązkiem MWINB, czego nie zauważył Sąd, było ponowne zobowiązanie PINB do uzupełnienia postępowania dowodowego, a nie uchylenie decyzji i przekazanie mu prawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku naruszenia w/w przepisów, WSA z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, mimo że stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż wadliwie sporządzone zostało uzasadnienie, w którym WSA nie odniósł się do kwestii podniesionych przez skarżącego w skardze a dotyczących naruszenia przez MWINB przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W skardze natomiast uznano za nieprawidłowe działanie organu wyrażające się tym, że decyzję drugoinstancyjną nr [...] wydawała ta sama osoba, co decyzję nr [...]. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA nie odniósł się do tego zarzutu, jednakże uchybienie to nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia a tylko w takim przypadku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. byłby usprawiedliwiony. Jeśli chodzi natomiast o wyłączenie pracownika, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Reguła ta nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpoznania sprawy przez osoby, których rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek sądowej kontroli ich wcześniejszego rozstrzygnięcia. Zatem wydanie decyzji nr [...], po uchyleniu przez WSA decyzji nr [...], przez tę samą osobę, prawa nie narusza. Kolejne zarzuty dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA winien uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż organ II instancji wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., z nadto uczynił to z obrazą art. 153 P.p.s.a. Argumentacja tych zarzutów sprowadza się do stanowiska, że MWINB jako przyczynę kasacyjnego rozstrzygnięcia podał konieczność ustalenia daty budowy pierwotnego budynku oraz zakresu robót budowlanych wykonanych w nim w latach 2006 – 2007, chociaż postępowanie uzupełniające w tym zakresie zostało już przeprowadzone w trybie art. 136 K.p.a. Poza tym, MWINB i WSA nie uwzględniły oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2117/09 co do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., przez co naruszyły art. 153 P.p.s.a. Zarzuty te należy uznać za usprawiedliwione. Przypomnieć należy, że wydane w rozpoznawanej sprawie przez MWINB decyzje były dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowej, gdzie WSA w obu przypadkach uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia, co nastąpiło wyrokami z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. VII SA/Wa 2117/09 oraz z dnia 28 września 2011 r. sygn. VII SA/Wa 971/11. W pierwszym ze wskazanych orzeczeń WSA uchylając decyzję kasacyjną MWINB z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził, że konieczność ustalenia, kto jest właścicielem jednej z działek nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i przy uwzględnieniu, że organ odwoławczy przeprowadził w znacznej części uzupełniające postępowanie dowodowe, również i tę kwestię winien we własnym zakresie ustalić. W drugim z wymienionych wyroków /sygn. VII SA/Wa 971/11/, WSA uwzględnił skargę na decyzję reformatoryjną MZINB z dnia 7 lutego 2011 r., ze względu na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazując na dotychczas zgromadzony materiał dowodowy WSA zawarł konkluzję, że ustalić należy, kiedy powstał budynek pierwotny, czy i w jakim zakresie został rozebrany w szczególności, czy pozostałe jego elementy wkomponowano w obiekt ukończony w warunkach samowoli w roku 2007. Formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, że "rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, dla ich realizacji zastosuje środki dowodowe i procesowe przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności rozważy zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a." Wytyczne zawarte w obu przywołanych orzeczeniach, z mocy art. 153 P.p.s.a., wiązały zarówno organ, jak i WSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Z pierwszego wyroku wynikał dla organu odwoławczego obowiązek ustalenia we własnym zakresie, kto jest właścicielem jednej z działek, natomiast stosownie do wytycznych zawartych w drugim orzeczeniu, MWINB musiał rozważyć uzupełnienie dowodów w trybie art. 136 K.p.a. Z akt wynika, że MWINB wydał na podstawie art. 136 K.p.a. postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym precyzyjnie wskazał, jakie okoliczności winny zostać ustalone. Następnie, uzupełniony w tym trybie materiał dowodowy, uznał za niewystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy i z tego powodu uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz wskazując, jakie dowody winny zostać jeszcze przeprowadzone na okoliczności wskazane w postanowieniu nr [...]. Zlecając przeprowadzenie czynność organowi I instancji w zakresie wskazanym w wyroku sygn. VII SA/Wa 971/11, organ odwoławczy winien być konsekwentny a uznając, że okoliczności objęte postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione, miał obowiązek dążyć do ich wyjaśnienia w tym samym trybie. Powyższego nie dostrzegł WSA, co świadczy o nieprawidłowym zaakceptowaniu decyzji MWINB z dnia [...] marca 2012 r., nr 506/12, która wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że nie uległ zmianie zakres postępowania uzupełniającego, a jedynie organ odwoławczy uznał, że okoliczności, które wskazano w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], winny być jeszcze wyjaśniane przy pomocy innych środków dowodowych. Podjęcie decyzji kasacyjnej i jej akceptacja oznacza, że MWINB i WSA naruszyły również art. 153 P.p.s.a., gdyż zawarta w wyroku sygn. VII SA/Wa 971/11 sugestia odnośnie do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., w istocie była wiążąca i w taki też właśnie sposób została przez MWINB odczytana. Skutkiem powyższego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponieważ w toku sądowej kontroli administracji występuje swoista konwersja administracyjnego prawa proceduralnego w "prawo materialne" /zob. L. Leszczyński: Stosowanie i wykładnia prawa; [w] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel – System prawa administracyjnego, T.4, s.10, teza 28/, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniała możliwość rozpoznania skargi, stosownie do art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę T. I. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest ona uzasadniona, o ile zarzuca naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, MWINB zlecił organowi I instancji na podstawie art. 136 K.p.a. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty budowy budynku pierwotnego a następnie ustalenia, czy obiekt ten został rozebrany a jeśli tak, to w jakim zakresie, czy też jego elementy zostały wkomponowane w obiekt ukończony w warunkach samowoli z 2007 roku. PINB realizując postanowienie dokonał oględzin, w trakcie których stwierdził brak możliwości ustalenia, czy i w jakim zakresie pierwotny obiekt został rozebrany i które elementy tego obiektu zostały wkomponowane w obiekt stanowiący samowolę z 2007 roku. Dysponując takim materiałem dowodowym organ odwoławczy nie uwzględnił jednak oświadczenia, jakie złożył T. I. do protokołu z dnia 9 lutego 2012 r., a także do protokołu z pierwszych oględzin, jakie odbyły się w dniu 20 marca 2007 r. Na te właśnie okoliczności trafnie zwrócił uwagę skarżący zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2012 r. /k. 14 akt sądowych/. Tymczasem lektura tych protokółów, w szczególności zawartych oświadczeń skarżącego pozwala na ustalenie zarówno daty "starej" samowoli, jak i zakresu robót wykonanych bez pozwolenia na budowę w latach 2006 - 2007. W zakresie daty "starej" samowoli wskazać należy, że skarżący wymienił decyzję z dnia 12 kwietnia 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tymczasowego pawilonu gastronomicznego na maks. 3 lata, jako tę, która miała stanowić o budowie w 1994 roku (!). Natomiast co do robót w latach 2006 - 2007, to ich zakres dość dokładnie został opisany w protokole oględzin z 20 marca 2007 r. Dodatkowo, sposób prowadzenia robót wynika z treści odwołania z dnia 25 maja 2007 r. /"stary" budynek został wchłonięty w przyjazną formę wiejskiej zagrody – zob. k. 20 akt adm./. Zatem stwierdzić należy, że dysponując takim materiałem dowodowym, zbędne jest sięganie do dowodów osobowych, jak to przyjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wystarczy bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy poddać ocenie, ustalić stan faktyczny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Na marginesie wypada też zaznaczyć, że samowola "stara" wbudowana w kolejną samowolę w taki sposób, że nie da się jej wyodrębnić /jak to określił skarżący – "stary" budynek został wchłonięty/, stanowi w całości samowolę, której data w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości /lata 2006 - 2007/. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. Z art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.