II GSK 435/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 667/14 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 15 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 667/14 (dalej wyrok z 15 lipca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej zwanego Kierownikiem ARiMR) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku (dalej DIS) z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.) zapadłe w przedmiocie nieprzystąpienia do egzekucji w oparciu o tytuły wykonawcze. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Kierownik ARiMR, działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. (dalej NUS) celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej tytuły wykonawcze o numerach: [...] z dnia 12 marca 2014 r. wystawiony na E. E., obejmujący należność z tytułu nadmiernego pobrania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w kwocie należności głównej 2.753,57 zł (orzeczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.); [...] z dnia 13 marca 2014 r. wystawiony na T. R., obejmujący należność z tytułu nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć środowiskowych w kwocie należności głównej 13.264,81 zł (orzeczenie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.); [...] wystawiony na J. S., obejmujący należność z tytułu nadmiernego pobrania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w kwocie należności głównej 98,49 zł (orzeczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2014 r.) NUS, działając na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm., dalej u.p.e.a.) nie przystąpił do egzekucji w oparciu o ww. tytułu wykonawcze z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela. Rozpoznając odwołanie od postanowienia z [...] marca 2014 r. DIS, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy postanowienie NUS. Organ, powołując się na odpowiednie przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. 2014, poz. 1438 ze zm., dalej ustawa o ARiMR) wskazał, że ustawodawca przyznał Kierownikowi ARiMR prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Organ uznał jednak, że fakt wydania ww. decyzji przez Kierownika ARiMR nie przesądza, że stał się on zarazem wierzycielem dochodzonych należności. Zdaniem organu odwoławczego celem ustalenia kto – Prezes ARiMR, czy kierownik Biura Powiatowego ARiMR – jest, stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków należy wziąć pod uwagę przepisy m.in. regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalenia należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Powołując się na stosowne przepisy ustawy o ARiMR organ odwoławczy skonstatował, że Kierownik ARiMR jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją ARiMR mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu podatkowego, strona skarżąca złożyła skargę do WSA domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia NUS. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów u.p.e.a., w szczególności art. 29 § 2 u.p.e.a. przez bezzasadne przyjęcie, że tytuły wykonawcze wystawione przez Kierownika ARiMR nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl u.p.e.a. wierzycielem jest wyłącznie Prezes ARiMR jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy prawa - Kierownik ARiMR. Nadto, strona skarżąca wywiodła, że DIS naruszył art. 29 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR przez "nieuwzględnienie konstrukcji tego przepisu" i w efekcie błędne przyjęcie, że Kierownik ARMiR nie może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. DIS w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co prowadziło do oddalenia skargi. W powstałym sporze odnośnie prawidłowego oznaczenia wierzyciela WSA rację przyznał DIS. Strona skarżąca wywiodła, że skoro przysługują jej uprawnienia do ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych to tym samym przysługują jej uprawnienia samodzielnego wierzyciela. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Ustawodawca przyznał Kierownikom ARiMR prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, i takie też decyzje wydał Kierownik ARiMR, tym niemniej sąd przyznał rację DIS, że celem ustalenia, kto – Prezes ARiMR czy też Kierownik ARiMR jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestie reprezentacji na zewnątrz ARiMR oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Ustalając powyższe sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ustawy o ARiMR należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o ARiMR, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2). Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3). Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (ust. 5 art. 31). Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji". W kontekście przytoczonych powyżej przepisów kwestią bezsporną w ocenie WSA było przyjęcie, że Kierownik ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jednakże sąd I instancji przyznał rację DIS, że nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP ARiMR. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona pismem z 24 września 2014 r. przez Kierownika ARMiR, reprezentowanego przez radcę prawnego, który zaskarżył wyrok z 15 lipca 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: a) przepisów prawa procesowego polegające na pogwałceniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r. i oddaleniu skargi wskutek jej nie uwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także, że Kierownikowi ARiMR nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik ARiMR - które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik ARiMR nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik ARiMR. Skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 §1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 15 października 2014 r. DIS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 434/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie, z którym przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany. W świetle przyznanych kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Powiedziano już, że w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik Biura ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s. 36) oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38). Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 200 p.p.s.a.