IV SA/Po 491/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Świstak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Prezydent Miasta P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania IV SA/Po 491/14 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej także SKO) postanowieniem z dnia [...].09.2013r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] w P. z dnia [...].06.2004r. nr [...] opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., działka nr [...] zapisanej w Kw nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 15.06.2011r. wniosek o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia złożył Prezydent Miasta P. działając w imieniu Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].09.2011r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawca nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia takiego żądania. Następnie SKO w P. postanowieniem z dnia [...].10.2011r. nr [...] działając jako organ II instancji utrzymało w mocy postanowienie wydane w I instancji. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 04.04.2012r. wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1232/11 uchylił obydwa w/w postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].11.2012r. nr [...] ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornego postanowienia opiniującego. Postanowieniem z dnia [...].01.2013r. nr [...] SKO w P. uchyliło swe wspomniane postanowienie z dnia [...].11.2012r. nr [...] i wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] w P. z dnia [...].06.2004r. nr [...] opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., działka nr [...]. Następnie Kolegium po przytoczeniu treści art.156 Kpa wskazało, że nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności spornego postanowienia opiniującego. Nie podzieliło poglądu wnioskodawcy jakoby to postanowienie wydano z rażącym naruszeniem § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U.z 1998r., Nr 25,poz.130) ani art.7, 77 i 80 Kpa. Kolegium podkreśliło, że rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Zaakcentowano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis prawa, który nie wymaga stosowania wykładni innej niż gramatyczna. Dalej przedstawiono szczegółowe rozważania dotyczące rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawca jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art.156 § 1 pkt 2 Kpa zarzucając kwestionowanemu postanowieniu, iż wydano je z rażącym naruszeniem § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U.z 1998r., Nr 25,poz.130, zwanego dalej rozporządzeniem), a także z naruszeniem art.7, 77 i 80 Kpa. Wspomniany § 3 ust.3 rozporządzenia wskazuje elementy jakie powinien w szczególności przedstawiać wstępny projekt podziału nieruchomości. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia pozytywnie opiniującego taki wstępny projekt podziału nieruchomości w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Podstawą sporządzenia wstępnego projektu podziału, jak i samego projektu podziału, była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2004r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad podziału nieruchomości. Organ zatem słusznie dokonał oceny zgodności przedłożonego projektu wstępnego z ową decyzją. Zatem nie ma podstaw, by zarzucać organowi wydającemu postanowienie opiniujące rażące naruszenie § 3 ust.3 rozporządzenia (który wskazuje na elementy samego wstępnego projektu, a nie opinii). W ówczesnym stanie prawnym nie było żadnego wyraźnego przepisu prawa, którego rażącego naruszenia mógłby dopuścić się organ, a mówiącego o zakazie dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych. Przepis taki wprowadzono dopiero w dniu 22.10.2010r. ustawa z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r., Nr 173, poz.1218). Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie wniósł Skarb Państwa (zwany dalej skarżącym), wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku Prezydenta Miasta P. działającego w imieniu Skarbu Państwa z dnia 15.06.2011r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora [...] w P. z dnia [...].06.2004r. nr [...] opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., działka nr [...] i stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1/ naruszenie art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art.64 § 2 Kpa w zw. z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U.z 1998r., Nr 25,poz.130) polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego pomimo wydania go z rażącym naruszeniem art.64 § 2 Kpa oraz § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia, 2/ naruszenie art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art.93 ust.4 w zw. z art.94 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia opiniującego w zw. z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego pomimo wydania go z rażącym naruszeniem art.93 ust.4 w zw. z art.94 ust.1 u.g.n. oraz § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia, 3/ naruszenie art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa polegające na odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego pomimo wydania go z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa polegającym na pominięciu przy wydawaniu postanowienia faktu zabudowania projektowanej do podziału działki budynkiem użytkowo – magazynowym. Następnie skarżący opisał stan faktyczny sprawy. Nadto m.in. wskazał, że w myśl § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania podziałowego i wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału (będący obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o podział) powinien przedstawiać linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku. Podkreślono, że przedmiotem pozytywnej opinii był niekompletny projekt podziału nieruchomości, który nie spełniał wymogów z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Projekt ten nie przedstawiał linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych budynku przez który miała przebiegać proponowana linia podziału. Podział budynku odbył się z pominięciem linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych istniejącego na działce budynku (nie po tych liniach). Przepis § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przedstawienie na wstępnym projekcie podziału linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych przez które ma przebiegać proponowana linia podziału jest bezwzględnym obowiązkiem wnioskodawcy. Organ, który wszczyna postępowanie i wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o niekompletny wniosek dopuszcza się rażącego naruszenia art.64 § 2 Kpa w zw. z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Zaskarżone postanowienie narusza rażąco także art.93 ust.4 w zw. z art.94 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia opiniującego w zw. z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia w ten sposób, iż aprobuje taki podział nieruchomości zabudowanej w którym linia podziału budynku nie przebiega przez linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych. Wbrew stanowisku organu postanowienie opiniujące było wprawdzie zgodne z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz sprzeczne z przepisem szczególnym w postaci § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten wprowadzał w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązek takiego dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych w którym linia podziału przebiega przez linię oddzieleń przeciwpożarowych budynku na całej jego wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].03.2014r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie powołując się na art.156 § 1 w zw. z art.126 Kpa stwierdzono, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności spornego postanowienia opiniującego. Kolegium po przedstawieniu rozważań dotyczących istoty stwierdzenia nieważności postępowania w szczególności nie podzieliło stanowiska skarżącego jakoby postanowienie to wydano z rażącym naruszeniem § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Podkreślono, że § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia wskazuje na elementy, jakie powinien przedstawiać wstępny projekt podziału nieruchomości. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania takiego wstępnego projektu podziału nieruchomości, przy czym opinia ta zgodnie z art.93 ust.4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przedmiotowego postanowienia opiniującego dotyczyła zgodności proponowanego podziału z ustaleniami m.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi z zastrzeżeniem art. 94 i art.95 u.g.n. Dalej organ odwoławczy przytoczył rozważania organu I instancji podkreślając, iż podstawą sporządzenia wstępnego projektu podziału, jak i samego projektu podziału, była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2004r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad podziału nieruchomości. Organ zatem słusznie dokonał oceny zgodności przedłożonego projektu wstępnego z ową decyzją. Zatem nie ma podstaw, by zarzucać organowi wydającemu postanowienie opiniujące rażące naruszenie § 3 ust.3 rozporządzenia (który wskazuje na elementy samego wstępnego projektu, a nie opinii). W ówczesnym stanie prawnym nie było żadnego wyraźnego przepisu prawa, którego rażącego naruszenia mógłby dopuścić się organ, a mówiącego o zakazie dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych. Przepis taki wprowadzono dopiero w dniu 22.10.2010r. ustawą z dnia 24.08.2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r., Nr 173, poz.1218). Postępowanie podziałowe przeprowadzono z zachowaniem wszelkich istotnych wymogów legalności. Charakter zarzutów i dokonane ustalenia nie wskazują aby doszło do rażącego, kwalifikowanego oczywistego naruszenia konkretnego przepisu prawa. Nie naruszono także art.64 § 2 Kpa w zw. z § 3 ust.3 rozporządzenia, który wskazuje jedynie na elementy samego projektu wstępnego, a nie opinii, która dotyczy jedynie oceny zgodności owego projektu z ustaleniami m.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego w postaci art.94 w zw. z art.98 i 100 u.g.n. oraz § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia, - przepisów prawa procesowego, tj. przepisów art.7, art.77 § 1 i art.80 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ naruszył art.7,77 i 80 Kpa ponieważ nie ustalił, że działka nr [...] stanowi nieruchomość zabudowaną budynkiem magazynowo – usługowym. Nie dokonał również ustaleń w zakresie zgodności z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Postanowienie wydano tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek D.W. i ustalenia zawarte w decyzjach z dnia [...].05.2004r. nr [...] i w postanowieniu z dnia [...].04.2004r. Przed wydaniem postanowienia opiniującego należało ustalić, czy proponowane granice podziału będą przebiegać w sposób podany w § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Skoro podział budynku nie został dokonany zgodnie z w/w przepisem, to zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą nieważności. Organ oparł się na oświadczeniu złożonym przez D.W., który zobowiązał się do rozebrania przedmiotowego budynku, czego nie uczynił. Pomimo tego organ wydał kwestionowane postanowienie, a następnie decyzję o podziale. Zarzucono także naruszenie art.10 Kpa poprzez niezawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W przepisie § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia przesądzono, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu. Postanowienie wydane wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo, a więc jest dotknięte wadą nieważności. Skoro wstępny projekt podziału budynku został dokonany z rażącym naruszeniem tego przepisu, to postanowienie z dnia [...].06.2004r. o podziale działki nr [...] obarczone jest wadą powodującą jej nieważność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, iż w ówczesnym stanie prawnym nie było przepisu prawa, którego wyraźnego naruszenia prawa mówiącego o zakazie podziału nieruchomości zabudowanych, ewentualnie o zasadach tego podziału, którego organ mógłby się dopuścić. Przepis taki wszedł w życie dopiero w dniu 22.10.2010r. Na rozprawie w dniu 16.07.2014r. strona skarżąca podtrzymała swe stanowisko podnosząc dodatkowo, że aktualnie budynek na przedmiotowej działce został rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].03.2014r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].09.2013r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora [...] w P. z dnia [...].06.2004r. nr [...] opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., działka nr [...] zapisanej w Kw nr [...]. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie - jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji - naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik. Podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie zapadło w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji (postanowienia) dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Przyjmuje się, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznego postanowienia w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 Kpa. W tym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Tak więc organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 Kpa rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne uznawanie wypadków zwykłego naruszenia prawa za naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, publ. CBOSA). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. l FSK 439/05, OSP 2007/9/100, z dnia 21 października 1992 r, sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r, Ml SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ). Z jednolitej linii orzecznictwa NSA i WSA wynika, że naruszenie prawa, które powodowałoby ewentualnie nawet nietrafną wykładnię przepisów prawa, które nie mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego też w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wynika to z tego, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia. Ich wystąpienie oznacza, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ponadto należy podkreślić, że istotą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa, lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r, V S.A. 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, nr 3 póz. 109). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art.94 w zw. z art.98 i 100 u.g.n. oraz § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia, a także przepisów prawa procesowego, tj. przepisów art.7, art.77 § 1 i art.80 Kpa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I i II instancji wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku Sąd orzekający podzielił zarzut skarżącego w zakresie naruszenia przepisów art.7, art.77 § 1 i art.80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Z analizy akt wynika niezbicie, iż punktem wyjścia do dokonania prawidłowej wykładni prawa było ustalenie, czy przedmiotowa działka nr 3/16 w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym postanowienia Dyrektora [...] w P. z dnia [...].06.2004r. nr [...] opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. S., działka nr [...] była zabudowana, czy też nie. Ta właśnie kwestia była osią sporu pomiędzy skarżącym (który twierdził, że nieruchomość ta była zabudowana w dacie wydania postanowienia kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym), a organem administracji (który przyjął, że nieruchomość ta była niezabudowana). Nie budzi bowiem wątpliwości, iż gdyby ustalono, że objęta kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem opiniującym działka nr [...] nie była zabudowana, to zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez niezastosowanie § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia i spór dotyczący wykładni tego przepisu nie zaistniałby. Zgodzić się należy ze skarżącym, że samo oświadczenie D.W. z dnia [...].08.2003r., iż budynek posadowiony na działce nr [...] zostanie rozebrany w pierwszej połowie 2014r. (k.16 lub 70 wg innej numeracji akt administracyjnych nr [...] dołączonych do akt IV SA/Po 492/14, które Sąd zna z urzędu) oraz wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.2003r. nr [...] udzielająca PHP "W" pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo – magazynowego położonego m.in. na przedmiotowej działce (k.12 lub 72 wg innej numeracji akt administracyjnych nr [...]) nie były wystarczające do jednoznacznego przyjęcia, że budynek ten został rozebrany i nie istniał w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Oczywistym jest bowiem, że pozwolenie na rozbiórkę dotyczy prawa przysługującego PHP "W", nie nakładało nań żadnego obowiązku. Natomiast wskazane wyżej oświadczenie dotyczyło zdarzenia przyszłego i niepewnego, które powinno było zostać zweryfikowane przez organy administracji. Tak więc ten zasadniczy dla niniejszego postępowania fakt istnienia bądź nieistnienia zabudowy w dniu 25.06.2014r. powinien był zostać jednoznacznie ustalony przez organy administracji. Tymczasem z lektury uzasadnienia postanowienia zarówno organu I, jak i II, instancji – jak również z akt administracyjnych - wynika, że organy w ogóle nie wyjaśniły tej kwestii, ani nawet nie podjęły próby jej wyjaśnienia. Ponadto organ II instancji pomimo zarzutów odwołania w tym zakresie w ogóle nie ustosunkował się do nich, enigmatycznie i lakonicznie stwierdzając jedynie, że nie doszło do naruszenia art.7,art.77 i art.80 Kpa w ogóle nie wyjaśniając na czym oparto to twierdzenie. A przecież to na organie w myśl art.77 Kpa ciąży bezwzględny obowiązek dokonania rzetelnych i jednoznacznych ustaleń i to nie strona ma obowiązek dowodzić określonych okoliczności. Tymczasem organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tak istotnym dla niniejszej sprawy zakresie, a organ odwoławczy wadliwie zaakceptował to uchybienie. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to przy założeniu, że wspomniana działka nr [...] była zabudowana w dniu 16.06.004r. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym, wskazującym na rozważenie przez organy w toku postępowania nieważnościowego konieczności wyeliminowania postanowienia opiniującego organu I instancji z obrotu prawnego, którego to stanowiska nie podzieliło SKO w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym. Jak już wcześniej podkreślono nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji (postanowienia) administracyjnej, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, wymaga wystąpienia wad kwalifikowanych takich, które nie są do pogodzenia z zasadą praworządności. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rażącym naruszeniem prawa jest wydanie zgodnie z art.93 ust.4 u.g.n. w ówczesnym brzmieniu postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny podział nieruchomości wbrew oczywistemu przepisowi dotyczącemu zasad dokonywania podziału nieruchomości. Sąd stoi na stanowisku, że postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny podział nieruchomości jest tak ściśle związane z decyzją podziałową, że do postanowienia takiego odnoszą się zasady podziału nieruchomości. Postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny podział nieruchomości w wyniku którego dokonano podziału nie tylko gruntu, ale i budynku mieszkalnego, wydane zostało niezgodnie z przepisami obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998r., nr 25, poz.130). Przepis § 3 ust.3 pkt 5 tego wówczas obowiązującego rozporządzenia stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział spowodowałby także podział budynku, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności, między innymi linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. Nie ulega wątpliwości, że zatwierdzony decyzją – wydaną na podstawie zaskarżonego postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny podział nieruchomości - podział nie odpowiada tym warunkom. A zatem skutki, które wywołuje postanowienie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa"; por. też wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23. Postanowienie opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału z dnia [...].06.2004r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem jego treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owe postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12.09.2012r. o sygn. IV SA/Po 491/12, publ. CBOSA) Podzielając i uzupełniając stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku o sygn. IV SA/Po 491/12 należy wskazać, że podstawą wydania postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału decyzji podziałowej był niekompletny projekt podziału nieruchomości, który nie spełniał wymogów z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Projekt ten nie przedstawiał linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych budynku przez który miała przebiegać proponowana linia podziału. Podział budynku odbył się więc z pominięciem linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych istniejącego na działce budynku (nie po tych liniach). Przepis § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wystarczająca w tym zakresie jest wykładnia literalna (gramatyczna). Przedstawienie na wstępnym projekcie podziału linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych przez które ma przebiegać proponowana linia podziału jest bezwzględnym obowiązkiem wnioskodawcy. Zaskarżone postanowienie opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału narusza rażąco także art.93 ust.1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej w zw. z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Wbrew stanowisku organu zatwierdzony podział był wprawdzie zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz sprzeczny z przepisem szczególnym w postaci § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten (§3 ust.3 pkt 5) wprowadzał w dacie wydania postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału obowiązek takiego dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych w którym linia podziału przebiega przez linię oddzieleń przeciwpożarowych budynku na całej jego wysokości. Błędne jest stanowisko organu, że przy wydawaniu postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału organ ją wydający nie ma obowiązku rozstrzygać zgodnie z § 3 ust.3 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten był wyraźnym przepisem szczególnym prawa w rozumieniu art.93 ust.1 u.g.n. w ówczesnym brzmieniu wskazującym sposób dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych. Jego treść jednoznacznie wskazuje na to, że istniał obowiązek jego stosowania przy opracowaniu, a więc także opiniowaniu, wstępnego projektu podziału. Tym niemniej z treści postanowienia opiniującego (zawartego w aktach administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 492/14) z dnia [...].06.2004r. jednoznacznie wynika, że organ opiniujący oparł się tylko na decyzji Prezydenta Miasta P. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].05.2004r., a całkowicie pominął zasady określone w § 3 rozporządzenia i w ogóle nie ocenił zgodności opiniowanego projektu podziału z wymogami określonymi w § 3 ust.3 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż już tylko z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art.7,art.77 i art.80 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" Ppsa należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponadto decyzję tę należało uchylić na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" Ppsa z uwagi na wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego. Na podstawie art.135 Ppsa uchylono także postanowienie poprzedzające zaskarżone postanowienie, gdyż konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym ramy określone w art.136 Kpa. Nie zastosowano art.152 Ppsa z uwagi na negatywny charakter uchylonych postanowień, które nie podlegały wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa. W toku dalszego postępowania organy administracji ustalą na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby na podstawie zeznań świadków bądź przy zastosowaniu innych dowodów, czy działka nr [...] w dniu [...].06.2004r. była zabudowana, czy też niezabudowana. Następnie w zależności od wyniku tego ustalenia wydadzą właściwe postanowienie uwzględniając powyższą wykładnię przepisów prawa.