IV SA/Po 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w I. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu oraz 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu) kwotę 400 zł tytułem nieuiszczonego wpisu Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P[...] po rozpoznaniu odwołania W. Sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w I. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę linii kablowych SN służących do przesyłu energii elektrycznej wraz budową elektrowni wiatrowej (EW 1) o mocy do 2 MW, jako urządzenia niezbędnego go do korzystania z tych przewodów, z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową, stacją kontenerową i pozostałymi obiektami infrastruktury technicznej w prognozowanym okresie czasu inwestycji. W. Sp. z o.o. ponownym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data wpływu 16.06.2011 r.) zmienił nazwę przedsięwzięcia na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW (EW 1), jako urządzenia infrastruktury technicznej będącej jednostką wytwórczą energii elektrycznej, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową na działce nr [...] i zjazdem z drogi dz. nr [...] położonych w obrębie miejscowości N.W., gmina W.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Z uwagi na brak jej zaskarżenia, decyzja stała się ostateczna i prawomocna. W dniu [...] kwietnia 2012r. W. ponowił wniosek o wydanie warunków zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW (EW 1), jako urządzenia infrastruktury technicznej będącej jednostką wytwórczą energii elektrycznej, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 nr [...], umorzył postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW (EW 1), jako urządzenia infrastruktury technicznej będącej jednostką wytwórczą energii elektrycznej, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową na działce nr [...] i zjazdem z drogi dz. nr [...]położonych w obrębie miejscowości N. W., gmina W.. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Od tej decyzji żadna ze stron nie odwołała się. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 102/12). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji o warunkach za budowy zgodnie z wnioskiem skarżącej złożonym do organu pierwszej instancji. Pełnomocnik Spółki wskazał, że umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji było niezgodne z prawem. Na wstępie pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił, iż powołane w sentencji zaskarżonej decyzji przepisy, tj. art. 59 ust .1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z roku 2012 Nr 647 ze zm.).stanowią podstawę do wydania wnioskowanej decyzji, natomiast żaden z nich nie przewiduje uprawnienia organu do umorzenia postępowania. Organ ani w sentencji decyzji ani w jej uzasadnieniu nie powołuje się na żaden inny przepis prawa, który mógłby być podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Zatem zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej i już z tego względu powinna zostać uchylona (art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2012, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "Kpa"). Pełnomocnik spółki wskazał ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją swoistego rodzaju bowiem organ może wydać wiele decyzji w stosunku do tego samego terenu i tej samej inwestycji na rzecz różnych wnioskodawców (art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, iż w obrocie prawnym mogą jednocześnie funkcjonować decyzje dotyczące tej samej inwestycji. Ponadto na wniosek adresata decyzji organ musi ją przenieść na rzecz innej osoby. Zatem w niniejszej sprawie wystarczyłoby, aby skarżąca zleciła osobie trzeciej złożenie wniosku o wydanie decyzji, o którą się ubiega, a następnie wystąpiła o jej przeniesienie na siebie i wówczas uzyskałby decyzję niezależnie od tego, w jaki sposób były rozpatrywane złożone przez nią wcześniej wnioski. Skoro przepisy ustawy w tak szerokim stopniu dopuszczają wielokrotne wydawanie oraz przenoszenie decyzji o warunkach zabudowy, to należy przyjąć, że ostateczność tej decyzji ma inny charakter, aniżeli ostateczność decyzji wydawanej na rzecz konkretnego podmiotu, jak to miało miejsce w sprawie rozstrzyganej przez WSA w Bydgoszczy przytoczonej przez organ pierwszej instancji. Następnie Kolegium po przytoczeniu treści przepisów prawa m. in. wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy organ I instancji prawidłowo ustalił, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, a zatem kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji. Nie można bowiem zgodzić się z odwołującym, że decyzje o warunkach zabudowy nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym zauważa się, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, Lex nr 529537). Organ wskazał, że stwierdzenie czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej (por. wyrok: NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. II GSK 1005/08, wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/10). Zdaniem Kolegium w sprawie niniejszej prawidłowo ustalono w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że przedmioty obydwu spraw: zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. (zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...], nr sprawy [...]) oraz zainicjowanej wnioskiem z dnia [...]kwietnia 2012 r. (zakończonej decyzją zaskarżoną) pokrywają się co do treści żądania obecnie rozpoznanego, podmiotu występującego z wnioskiem (W. Sp. z o.o.) oraz stanu faktycznego i prawnego. W sprawie zakończonej w 2012 r. - według literalnego brzmienia rozstrzygnięcia decyzji - odmówiono wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy linii kablowych SN, służących do przesyłu energii elektrycznej wraz z budową elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...], położonej w obrębie miejscowości N. W., gmina W.. Faktyczny zakres rozpoznania tej sprawy wynika z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji. W zaskarżonej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy W. rozstrzygał w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW(EW 1), jako urządzenia infrastruktury technicznej będącej jednostką wytwórczą energii elektrycznej, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową na działce nr [...] i zjazdem z drogi dz. nr [...]położonych w obrębie miejscowości N. W., gmina W.. Z dokumentów przedłożonych do akt sprawy wynika, że są to te same przedsięwzięcia. Wynika to zarówno z decyzji środowiskowej, dołączonej do wniosku, jak i jej opisów oraz graficznego jej przedstawienia na mapach załączonych do wniosku i rysunkach technicznych. Nieco inny sposób opisu inwestycji nie zmienia faktu, że wniosek dotyczy tej samej inwestycji. W konsekwencji uznać należy, że organ zasadnie wskazał, że mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazana wyżej tożsamość spraw stanowiła przesłankę do zastosowania przepisu art. 105 § 1Kpa i umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako bezprzedmiotowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 Kpa oraz art. 105 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię pierwszego z powołanych przepisów oraz wadliwe zastosowanie drugiego i trzeciego z powołanych przepisów, a w konsekwencji niesłuszne umorzenie postępowania. Organ II instancji tak jak organ I instancji błędnie bowiem przyjął, że w odniesieniu do tego samego terenu, strony i inwestycji postępowanie o warunkach zabudowy można rozstrzygnąć tylko raz, tymczasem dopuszczalne jest wydanie na rzecz określonego podmiotu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji, co do której postępowanie w stosunku do innego podmiotu zostało już rozstrzygnięte, a następnie przeniesienie takiej decyzji na rzecz tej właśnie strony, wskutek czego strona może dysponować więcej niż jedną decyzją, której ona będzie adresatem i która będzie dotyczyła tego samego przedsięwzięcia; wbrew stanowisku organów administracyjnych należy więc przyjąć, że tożsamość terenu i inwestycji nie stoi na przeszkodzie istnieniu w obrocie, a zatem i wydaniu, kilku decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tej samej strony. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące umożliwienia przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawę podjętego przez organ rozstrzygnięcia stanowiło ustalenia, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę dla przedmiotowej inwestycji tzn. Iż między decyzją rozstrzygniętą decyzja ostateczną, a przedmiotem niniejszego postępowania zachodzi tożsamość. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji ( wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4, poz. 141; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, Lex nr 529537 ). Zgodzić należy się z organem, iż przed stwierdzenie czy konkretna sprawa administracyjna została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną należy ustalić, czy występuje tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia. Natomiast nie można podzielić poglądu skarżącego, iż tożsamość spraw nie stoi na przeszkodzie w wydaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, że o tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczna , zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należy rozstrzygnąć czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożonym w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ po rozpoznaniu wniosku W. Sp. z o.o. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową. Również wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. złożony przez W.Sp. z o.o. dotyczył budowy elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW, wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, zatoką postojową i stacją kontenerową. W obu przypadkach wnioskodawcą był W. Sp. z o.o., a więc zachodzi tożsamość podmiotowa. Natomiast odnośnie tożsamości przedmiotowej Sąd uznał, iż organy bez dokładnej analizy sprawy doszły do uznania, że mamy do czynienia z identycznymi inwestycjami. Co prawda opis inwestycji, jej lokalizacja oraz większość parametrów takich jak moc elektrowni wiatrowej, średnica wirnika, wysokość zawieszenia wirnika, wymiary stacji kontenerowej identyczne są zarówno we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. jak i z dnia [...] czerwca 2011 r., to jednakże uwadze organu uszło, że zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. projektowany teren inwestycji ma obejmować do [...]m2. Natomiast zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. teren inwestycji ma obejmować do [...]2 m2. Z powyższych względów, Sąd mając na uwadze, iż w sprawie istnieją wątpliwości co do tożsamości obu postępowań, których organ nie wyjaśnił prowadząc niniejsze postępowanie, uznał, iż w toku postępowania organ dopuścił się naruszeniem art. 7 i 77 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 Ppsa Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Z uwagi na treść art. 223 § 2 Ppsa w zw. z art. 200 Ppsa w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.