I OSK 1786/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 627/14 w sprawie ze skargi M. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. odstąpić od zasądzenia od M. T. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z 24 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, II SA/Wa 627/14, odrzucił skargę M. T. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do ponownego najmu lokalu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96. Natomiast uchwała Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a) i d). Kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się tak na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy ona bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r., I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła M. T., zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd stanowiska zgodnie z którym przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2. art. 190 w zw. z art. 198 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga M. T. z 6 marca 2014 r. wywołuje niezrozumiałe reakcje składów orzekających Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które zapoznały się z jej treścią. Albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział II, w postanowieniu z 16 lipca 2014 r. uznał, że przedmiotem skargi jest przywrócenie skarżącej tytułu prawnego do lokalu i w związku z tym przedmiot skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Tym razem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział II, uznał, że przedmiotem skargi jest żądanie M. T. przedłużenia umowy najmu lokalu (w uzasadnieniu owego postanowienia czytamy: "W konsekwencji, uchwałę Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, ..." (s. 5). Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie nie chodzi ani o "przywrócenie skarżącej tytułu prawnego do lokalu", ani też o "przedłużenie skarżącej umowy najmu lokalu", jak to wcześniej zostało mylnie zinterpretowane przez składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział II. W niniejszej sprawie chodzi o uznanie, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Uchwała Nr [...] Zarządu Dzielnicy Wola Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2013 r. na mocy której, odmówiono M. T. zakwalifikowania do umieszczenia na uzupełnieniu listy osób zakwalifikowanych do ponownego zawarcia umowy najmu, jako akt z zakresu administracji publicznej, została wydana z naruszeniem prawem. Tym samym w opinii skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie ocena prawna wyrażona w uchwale 7 sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, co oznacza, że przedmiot skargi z 6 marca 2014 r. należy do właściwości sądów administracyjnych, wbrew temu co twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co zostało również podkreślone w postanowieniu NSA z 18 września 2014 r., I OZ 749/14, które zostało wydane na skutek zażalenia strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 190 p.p.s.a., gdyż w sposób niczym nieuprawniony, nie poczuł się związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 września 2014 r., I OZ 749/14. W literaturze jak i w orzecznictwie wskazuje się, że odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z 3 wyżej wskazanych okoliczności, które pozwalałaby Sadowi I instancji nie czuć się związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Sąd I instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest niezasadny, albowiem kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę tę polegającą na odmowie zawarcia ponownej umowy najmu wskazanego przez skarżąca lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Ponadto jak trafnie zauważył Sąd I instancji w sprawie nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2012 r., I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12). Tym samym nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 198 p.p.s.a. W niniejszej sprawie pismo skarżącej z 20 grudnia 2012 r. nie dotyczyło jednak zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem żądanie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego i skarżącej chodziło tu o lokal mieszkalny nr [...] przy ul. O. [...] w Warszawie, a więc ten sam lokal, który wcześniej był przez nią zajmowany na podstawie umowy najmu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.