II GSK 2424/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Szpitala Wojewódzkiego im. dr L. R. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1385/14 o odrzuceniu skargi Szpitala Wojewódzkiego im. dr L. R. w S. na czynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1385/14, odrzucił skargę Szpitala Wojewódzkiego im. dr L. R. w S. na czynność Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (dalej: CSIOZ) w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. I Sąd I instancji stwierdził, że czynność polegająca na zgłoszeniu Szpitala Wojewódzkiego im. dr L. R. w S. do rejestru podmiotów wykluczonych nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach 1-3 i 5-8 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). istota sporu sprowadzała się zaś do ustalenia, czy zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846, dalej jako: rozporządzenie), zgodnie z którym podstawą wpisu do rejestru jest zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi. Na podstawie § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia właściwa instytucja zgłasza podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu (art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz. U. z 2013 r., poz. 885, dalej jako u.f.p.) stała się ostateczna. W przypadku stwierdzenia przez Instytucję Wdrażającą zaistnienia ww. przesłanki wykluczenia beneficjenta konieczne jest zatem dokonanie odpowiedniego zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Instytucja Wdrażająca – CSIOZ - wraz z pismem z dnia [...] lutego 2014r. przesłała do Ministra Finansów wypełniony formularz zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru dotyczący strony skarżącej. Minister Finansów na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia dokonał wpisu podmiotu wykluczonego do rejestru oraz w oparciu o § 5 rozporządzenia poinformował skarżącą oraz CSIOZ o dokonanym wpisie. Zdaniem WSA, z treści powołanych przepisów wynika, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr stwierdzeniem zaistnienia jednej z czterech ustawowych przesłanek wskazanych w art. 207 ust. 4 u.f.p. Dokonywany zaś w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze ma wyłącznie funkcję informacyjną. W ocenie Sądu, zgłoszenie skarżącego do rejestru nie spowodowało dlań żadnych skutków prawnych (np. w postaci pozbawienia go określonych praw). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje bowiem z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. Reasumując Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków spółki. Tym samym zgłoszenie skarżącej strony do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Skarga na taką czynność podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. II Szpital Wojewódzki im. dr L. R. w S. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenie bez rozpatrzenia skargi co do istoty, podczas gdy zgłoszenie beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w ramach której mieści się dokonanie uznaniowego i indywidualnego rozstrzygnięcia konkretyzującego normę prawną przez CSIOZ w przedmiocie występowania (odpowiednio: niewystępowania) podstaw do wyłączenia beneficjenta z obowiązku zgłoszenia go do rzeczonego rejestru na podstawie art. 207 ust. 2 u.f.p. oraz na podstawie art. 207 ust. 7 u.f.p. może być zaliczone do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., a skarga winna być zbadana w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a.; 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zgłoszenie beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w ramach której mieści się dokonanie uznaniowego i indywidualnego rozstrzygnięcia konkretyzującego normę prawną przez CSIOZ w przedmiocie występowania (odpowiednio: niewystępowania) podstaw do wyłączenia beneficjenta z obowiązku zgłoszenia go do rzeczonego rejestru na podstawie art. 207 ust. 2 u.f.p. oraz na podstawie art. 207 ust. 7 u.f.p. nie stanowi żadnej z form działania administracji publicznej i w konsekwencji nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności w drodze skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność CSIOZ miała charakter indywidualny, konkretyzujący normę prawną w odniesieniu do oznaczonego podmiotu, a wobec tego może być zaliczona do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jest objęta zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrolą działalności administracji publicznej. II. prawa materialnego, a mianowicie: 3. art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. oraz art. 207 ust. 2 u.f.p. poprzez wadliwe zastosowanie art. 207 ust. 2 u.f.p. polegające na tym, iż CSIOZ zgłosił beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych, gdy tymczasem doszło do pomniejszenia kolejnej płatności w ramach projektu, o którym mowa w art. 207 ust. 2 u.f.p., gdzie wystąpienie tego pomniejszenia wyłącza możliwość wykluczenia beneficjenta na podstawie art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p.; 4. art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. oraz art. 207 ust. 7 u.f.p. poprzez wadliwe zastosowanie art. 207 ust. 4 pkt 3 u.f.p. polegające na tym, iż CSIOZ zgłosił beneficjenta do rejestru podmiotów wykluczonych bez podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie tego, czy beneficjent w ogóle podlega wykluczeniu, co przesądza o pominięciu przepisu art. 207 ust. 7 u.f.p. ustanawiającego desygnat podmiotów, które mimo występowania przesłanek z art. 207 ust. 4 u.f.p. nie podlegają wykluczeniu. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy wpis do rejestru - o którym mowa w § 4 rozporządzenia tj. rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Problem tej natury był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 715/14, z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2268/14 oraz z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 345/15 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych /.../ jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - nie może zatem zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W sprawie o sygn. akt II GSK 2268/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się ponadto, iż wpis do rejestru podmiotów wykluczonych na podstawie zgłoszenia dokonanego przez właściwą instytucję również nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stanowisko to aprobuje w całości. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61). Prowadzenie rejestru podmiotów wykluczonych przewiduje art. 210 ust. 1 u.f.p., stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 u.f.p. oraz udostępnia zawarte w nim informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej oraz w określonym zakresie beneficjentom. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia ilekroć jest mowa o podmiocie wykluczonym - rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy. Stosownie do treści § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ - w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wpis podmiotu wykluczonego do rejestru jest dokonywany niezwłocznie po otrzymaniu zgłoszenia spełniającego wymogi określone w § 3 ust. 2, 4 i 5. Zarówno w u.f.p. jak i w rozporządzeniu w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ brak unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że wpis do rejestru (czy zgłoszenie) ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków. Zatem to nie czynność wpisu do rejestru (ani nie czynność dokonania zgłoszenia do takiego wpisu) skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści regulacji zawartych w art. 207 ust. 1,4, 8 i 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością. Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Podsumowując, należy stwierdzić, że z treści przepisów rozporządzenia w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Dokonywany zaś w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze określonego podmiotu ma wyłącznie funkcję informacyjną i jest prawną konsekwencją zaistnienia prawnej podstawy takiego wpisu. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie, ani dokonanie wpisu nie mają zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. Tak więc wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznany za "inną czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Skoro czynność wpisu do rejestru nie podlega kognicji sądów administracyjnych bezzasadne jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej, w których jej autor podnosi naruszenie prawa przez CSIOZ przy dokonywaniu wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.