II SA/Ke 500/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania C. M. , od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 14 maja 2013 r. wniosek C. M. o przyznanie płatności na rok 2013 r., w którym ubiegał się on o przyznanie płatności do gruntów rolnych, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca), płatności cukrowej, płatności do surowca tytoniowego (płatność do tytoniu), płatności do krów i płatności uzupełniającej dla producentów surowca tytoniowego (płatność niezwiązana do tytoniu). Wraz z wnioskiem strona złożyła dwadzieścia załączników graficznych i informację o numerze indentyfikacyjnym krowy, do której ubiegał się o płatność. W dniu 5 czerwca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła kopia jednorocznej umowy na uprawę tytoniu ze zbiorów 2013 roku zawartej pomiędzy Grupą Producentów Tytoniu - Okręgowym Związkiem Plantatorów Tytoniu w Kielcach a Philip Morris Polska Tobacco Sp. z o.o. wraz z załącznikiem Nr 1 i 1a. W załączniku nr 1a. C. M. jest wskazany, jako rolnik będący członkiem grupy producentów tytoniu, w imieniu którego grupa podpisała umowę na uprawę tytoniu, a w załączniku nr 1 widnieje wykaz działek ewidencyjnych, na których strona prowadzi uprawę tytoniu. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w kwocie 38 458,22 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, płatności zwierzęcej, specjalnej płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, płatności do krów. Ponadto przyznał również płatność cukrową w kwocie 8 461,61 zł i płatność niezwiązaną do tytoniu w kwocie 75 512,97 oraz odmówił przyznania płatności do tytoniu - Virginia. Od decyzji tej w zakresie odmowy przyznania płatności do tytoniu strona złożyła odwołanie. Rozpatrując powyższe odwołanie organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy podał, że C. M. we wniosku z dnia 14 maja 2013 r. zaznaczył, iż ubiega się o przyznanie płatności do tytoniu, ale do wniosku nie dołączył załączników wymaganych w przypadku ubiegania się o płatność do tytoniu tj. kopii umowy na uprawę tytoniu jeżeli nie jest członkiem grupy producentów tytoniu albo oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji zawierające oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach której została zawarta umowa kontraktacji - jeżeli jest członkiem grupy producentów tytoniu. Z treści art. 7 ust. 2j ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. t. jedn. z 2012.1164 ze zm.), zwanej dalej "ustawa", wynika bowiem, że producent rolny oprócz zaznaczenia, że ubiega się o płatność do tytoniu, winien do wniosku dołączyć oświadczenie o zawarciu umowy kontraktacji zawierające oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach której została zawarta umowa kontraktacji - jeżeli jest członkiem grupy producentów tytoniu albo kopię umowy na uprawę tytoniu jeżeli nie jest członkiem grupy producentów tytoniu. Organ II instancji podał, że płatność do tytoniu ma charakter wnioskowy, w przypadku płatności do tytoniu rolnik może zawrzeć kilka umów z pierwszymi przetwórcami surowca tytoniowego lub z grupą producentów, ale ubiegać się o płatność do jednej z tych umów.W konsekwencji wymóg złożenia wraz z wnioskiem: kopii umowy na uprawę tytoniu - jeżeli nie jest członkiem grupy producentów tytoniu albo oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji zawierające oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach której została zawarta umowa kontraktacji - jeżeli jest członkiem grupy producentów tytoniu lub jednego i drugiego pozwala na zweryfikowanie zakresu wniosku strony (tego jakie umowy on obejmuje), czyli jest integralną częścią wniosku określającą wielkość uprawnień do przedmiotowej płatności. Strona nie składając ww. oświadczenia nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności do ilości tytoniu określonej w umowie na uprawę tytoniu ze zbiorów 2013 r. zawartej pomiędzy Grupą Producentów Tytoniu - Okręgowym Związkiem Plantatorów Tytoniu w Kielcach a firmą Philip Morris Polska Tobacco Sp. z o.o., która wpłynęła do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 5 czerwca 2013 r. Zdaniem organu, powyższe świadczy o tym, iż w terminie składania wniosków i zmian do wniosków - tj. od dnia 15 marca 2013 r. do 10 czerwca 2013 r. strona nie wnioskowała o przyznanie płatności do tytoniu objętego ww. umową. Organ podkreślił, że termin składania wniosków i zmian do wniosków jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu. Z uwagi na powyższe po 10 czerwca 2013 r. nie ma możliwości uwzględnienia wniosku strony o przyznanie płatności do tytoniu zawartego w odwołaniu od decyzji, z uwagi na upływ terminu do składania wniosków o ww. płatność. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podał, że obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. W niniejszej sprawie strona podpisem na formularzu wniosku oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności, zatem odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi wnioskujący. W odpowiedzi na argumenty producenta, iż spełnia on warunki do przyznania płatności do tytoniu organ podał, że nie kwestionuje tego faktu, ale ze względu na to, że do dnia 10 czerwca 2013 r. nie złożył wymaganych dokumentów, płatność do niej nie może zostać przyznana. Organ dodał, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania płatności. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję C. M. domagając się jej uchylenie oraz uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do tytoniu, zarzucił naruszenie: - art. 18 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2j ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że nie złożył wniosku o przyznanie płatności do tytoniu, gdyż nie dołączył do wniosku oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji zawierającego oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach, której została zawarta umowa kontraktacji, co skutkowało bezpodstawnym odmówieniem przyznania tej płatności; - naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2b pkt 3 ustawy poprzez odmowę przyznania płatności do tytoniu w sytuacji, gdy spełniał on wszelkie przesłanki do przyznania przedmiotowej płatności; - naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy w zw. z art. 77 § 3 kpa - poprzez odmowę przyznania płatności w sytuacji, gdy organy dysponowały z urzędu materiałem dowodowym potwierdzającym okoliczności warunkujące przyznanie płatności. W uzasadnieniu skarżący uznał za błędne stwierdzenie organu, że "Strona [...] nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności do ilości tytoniu określonej w umowie na uprawę tytoniu", gdyż bazuje ono na uznaniu przez organ, iż pisma, do którego nie dołączono dokumentów określonych w art. 7 ust. 2j ustawy, nie można potraktować, jako wniosek. W ocenie skarżącego, wskazał on w złożonym do organu I instancji piśmie, iż wnioskuje również o przyznanie płatności do surowca tytoniowego, pismo to spełniało zatem warunki umożliwiające potraktowanie go, jako wniosku w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy. O trafności powyższego stwierdzenia świadczy także art. 63 § 1 i § 2 kpa oraz art. 7 ust. 2j ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że wymienione w nim dokumenty nie stanowią treści wniosku - treścią wniosku jest żądanie przyznania płatności do tytoniu. Przedmiotowe dokumenty powinny być jedynie dołączone do wniosku. Z powyższego wynika, iż sam ustawodawca wskazuje, że pismo, do którego przedmiotowe dokumenty nie zostały dołączone jest nadal wnioskiem, a tym samym nie można zasadnie twierdzić - tak jak to czyni organ odwoławczy - że wniosek nie został złożony. Strona skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy jest niekonsekwentny w swoich twierdzeniach. Na str. 9 zaskarżonej decyzji - w akapicie drugim - organ wskazuje, że zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności, a w następnie stwierdza, iż cyt: "Strona [...] nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności". Zdziwienie skarżącego budzi - w kontekście twierdzenia organu odwoławczego, o braku wniosku o płatność do tytoniu - fakt wydania przez organy rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, która jest zastrzeżona dla zakończenia toczącego się postępowania. Dalej strona skarżąca stwierdziła, że zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie płatności. Ponadto, złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 2j ustawy - w ocenie skarżącego - nie stanowiło warunku nadania biegu wnioskowi. Przedłożone oświadczenie powinno być traktowane jako wymagane przez ustawodawcę udokumentowanie pewnych okoliczności, tak by przyspieszyć i usprawnić postępowanie w sprawie. Brak złożenia przedmiotowego oświadczenia nie może skutkować negatywnym rozpoznaniem sprawy, zwłaszcza, że na mocy art. 7 ust. 2k ustawy organ z urzędu staje się posiadaczem dowodów pozwalających mu na zweryfikowanie zasadności wniosku o przyznanie płatności, niezależnie od złożenia lub niezłożenia oświadczenia. Przekazanie kopii umowy na uprawę tytoniu dyrektorowi oddziału regionalnego ma umożliwić badanie zgodności złożonych przez rolników oświadczeń o zawartych umowach ze stanem faktycznym. Zatem dopiero otrzymanie przedmiotowych umów pozwala organowi na stwierdzenie, że dysponuje dowodami potwierdzającymi rzeczywisty stan faktyczny sprawy, a tym samym dowodami pozwalającymi na wydanie decyzji o przyznaniu płatności. Samo oświadczenie podlega zatem weryfikacji, a tym samym nie stanowi istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z treści skargi wynika, że jej autor kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w tej części, w której organ odmówił skarżącemu przyznania płatności do tytoniu z uwagi na niezłożenie wraz z wnioskiem o przyznanie płatności do tytoniu załączników wymienionych w art. 7 ust. 2j ustawy. W związku z powyższym rozważania Sądu w niniejszej sprawie zostaną ograniczone tylko do tej kwestii. Z uwagi na podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, Sąd w pierwszej kolejności rozważył, czy w sprawie niniejszej doszło do uchybienia art. 3 ust. 3 ustawy w zw. z art. 77 § 3 kpa. W tym zakresie zarzut naruszenia przepisów proceduralnych jest niezasadny. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ma charakter postępowania szczególnego. Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania kpa. Zatem w przypadkach gdy inaczej niż regulacje zawarte w kpa stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów kpa jest wyłączone. Ustawa o płatnościach bezpośrednich w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów zawartych w kpa. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że odrębność ww. postępowania w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego wyraża się w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organu administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielenie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2) wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu art. 81 k.p.a.; 3) skierowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się według uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ wywiązał się z obowiązku nałożonego w art. 3 ust.1-3 ustawy, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że zakres ustaleń niezbędnych dla oceny, czy zaistniały przesłanki do przyznania lub odmowy przyznania płatności do tytoniu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy płatności do tytoniu są przyznawane na wniosek rolnika. Z kolei w myśl art. 7 ust. 2j ustawy do wniosku o przyznanie płatności do tytoniu rolnik dołącza: 1) kopię umowy na uprawę tytoniu - jeżeli nie jest członkiem grupy producentów tytoniu albo 2) oświadczenie o zawarciu umowy kontraktacji zawierające oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach której została zawarta umowa kontraktacji - jeżeli jest członkiem grupy producentów tytoniu. Ponadto stosownie do art. 7 ust. 2b pkt 3 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności, przysługuje wsparcie specjalne w formie: płatności do surowca tytoniowego, zwanej dalej "płatnością do tytoniu", za ilość tego surowca spełniającego wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 17 ust. 6 pkt 1 lit. b, nie większą niż wynikająca z umowy na uprawę tytoniu lub umowy kontraktacji, jeżeli: a) rolnik: - zawarł, w terminie do dnia 14 marca roku zbioru, umowę na uprawę tytoniu z pierwszym przetwórcą surowca tytoniowego wpisanym do rejestru pierwszych przetwórców surowca tytoniowego lub umowę kontraktacji w ramach umowy na uprawę tytoniu zawartej przez grupę producentów tytoniu z pierwszym przetwórcą surowca tytoniowego wpisanym do rejestru pierwszych przetwórców surowca tytoniowego, - uprawia tytoń w rejonie uprawy tytoniu, b) surowiec tytoniowy został dostarczony, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku zbioru, pierwszemu przetwórcy surowca tytoniowego wpisanemu do rejestru pierwszych przetwórców surowca tytoniowego oraz odebrany i oznaczony zgodnie z art. 16j ust. 1 i 7. Mając na uwadze treść ww. przepisów Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku płatności do tytoniu rolnik może zawrzeć kilka umów z pierwszymi przetwórcami surowca tytoniowego lub z grupą producentów, ale ubiegać się o płatność do jednej z tych umów. Dlatego też wymóg złożenia wraz z wnioskiem o przyznanie płatności do tytoniu jednego lub obu dokumentów, o których mowa art. 7 ust. 2j pkt 1 i 2 ustawy jest o tyle istotny, że pozwala zweryfikować zakres wniosku – tego jakie umowy on obejmuje. Zarówno kopia umowy na uprawę tytoniu, jak i dołączenie oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji pozwalają określić ilość deklarowanego surowca tytoniowego, gdyż w złożonej kopii umowy ilość ta winna być zawarta, a złożone oświadczenie wyraźnie wskazuje na konkretną umowę z której wynika ilość surowca tytoniowego. Wymienione w art. 7 ust. 2j pkt 1 lub 2 ustawy załączniki są zatem integralnie związane z wnioskiem, są jego częścią określającą wielkość uprawnień do płatności do tytoniu, a określenie wielkości deklarowanych uprawnień do płatności musi odbywać się w granicach czasowych na złożenie wniosku i zmian do wniosku. W ocenie Sądu, złożenie wniosku o przyznanie płatności do tytoniu bez wymaganych załączników oznacza, że strona nie wystąpiła z żądaniem o przyznanie płatności do ilości tytoniu określonej w umowie na uprawę tytoniu ze zbiorów 2013r. zawartej z grupą producentów. W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że załączniki dokumentują jedynie pewne okoliczności, a brak dołączenia ich do wniosku nie uniemożliwia przyznanie płatności do tytoniu. Wymaga bowiem podkreślenia, że wprawdzie art. 63 kpa wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej tej czynności, to przepis art. 7 ust. 2j pkt 1 lub 2 ustawy (jako przepis szczególny w rozumieniu art. 63 § 2 kpa) wprowadza inne wymagania co do treści wniosku o płatność do tytoniu. W niniejszej sprawie skarżący zaznaczył na formularzu wniosku z dnia 14 maja 2013 r., że ubiega się o przyznanie płatności do tytoniu, ale nie dołączył oświadczenia o zawarciu umowy kontraktacji zawierającej oznaczenie umowy na uprawę tytoniu, w ramach której została zawarta umowa kontraktacji. Jednoroczna umowa na uprawę tytoniu ze zbiorów 2013 r. zawarta pomiędzy Grupą Producentów Tytoniu - Okręgowym Związkiem Plantatorów Tytoniu w Kielcach a firmą Philip Morris Polska Tobacco Sp. z o.o., która wpłynęła do organu w dniu 5 czerwca 2013 r. nie może sanować ww. wniosku, gdyż z załącznika nr 1a do tej umowy wprost wynika, że skarżący jest członkiem grupy producentów rolnych, natomiast z treści art. 7 ust. 2j pkt 1 ustawy wynika, że kopię umowy na uprawę tytoniu może do wniosku o przyznanie płatności dołączyć tylko rolnik, który nie jest członkiem grupy producentów tytoniu. Zatem skarżący zaznaczając na formularzu wniosku, że wnioskuje o przyznanie płatności do surowca tytoniowego, ale nie załączając wymaganego przez art. 7 ust. 2j pkt 2 ustawy oświadczenia nie zgłosił ilości tytoniu, do której ubiega się o płatność - ilości określonej w umowie na uprawę tytoniu ze zbiorów 2013 r. Przedmiotowe oświadczenie określa bowiem zakres wniosku i stanowi podstawę do weryfikacji uprawnień do płatności. Z uwagi na powyższe, brak złożenia w przewidzianym w ustawie terminie kompletnego wniosku wraz z załącznikami skutkowało wydaniem negatywnej decyzji w tym zakresie. Wymaga również podkreślenia, że organy są związane zakresem wniosku i nie mogą przyznawać pomocy z urzędu, nawet jeśli w rzeczywistości rolnik spełnił przesłanki do przyznaniu płatności. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.