I OSK 2816/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 953/14 w sprawie ze skargi C.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przedawnienia roszczeń z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 953/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. A. 1. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przedawnienia roszczeń z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (dalej Kolegium) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Płocka (dalej Prezydent bądź organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie odmowy stwierdzenia przedawnienia roszczeń z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że Prezydent Miasta Płocka ww decyzją odmówił stwierdzenia przedawnienia roszczeń z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i w okresie od 1 września 2006 r. do 30 września 2006 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji wskazał art. 123 § 1 pkt 1, art. 124, art. 125 § 1 kc, art. 43 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej upal). Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku C. A. (dalej skarżący) o "uznanie należności MOPS w Płocku w wysokości 2.835 zł z tytułu zaliczki alimentacyjnej jako przedawnioną i nie podlegającą egzekucji komorniczej oraz zwrot bezprawnie wyegzekwowanych przez Komornika Sądowego z tego tytułu". W uzasadnieniu prawnym Prezydent wskazał art. 2 pkt 7, art. 12 ust. 3, 4, 5 i art. 13 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm., dalej udal) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej upal) przytaczając ich brzmienie. W uzasadnieniu faktycznym Prezydent przedstawił przebieg egzekucji należności wskazanych w decyzjach o przyznaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz S. A., jednocześnie opisując czynności podejmowane przez organ I instancji. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. A. Kolegium rozpatrując odwołanie stwierdziło, że sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa jest sprawa prowadzona przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a treść żądania skarżącego wskazuje, że sprawa ta nie jest sprawą administracyjną, bowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do jej załatwienia w drodze administracyjnej. Organ administracji publicznej, by mógł wydać decyzję administracyjną, musi mieć podstawę prawną wynikającą z ustawy. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, nie można wskazać takiej podstawy prawnej. Nie można wskazać nie tylko przepisu stanowiącego wyraźną podstawę prawną, ale także przepisu, z którego mogłoby wynikać domniemanie załatwienia sprawy niniejszej w formie decyzji administracyjnej. Kolegium dodało, że jeżeli nie ma przepisu, z którego można byłoby wyprowadzić normę prawa materialnego, mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej, pozostaje załatwienie sprawy w formie czynności materialnotechnicznej. Brak podstaw do zajęcia stanowiska w formie decyzji administracyjnej tj. w formie aktu, który daje możliwość osobie kierującej żądanie dochodzenia swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, nie pozbawia strony możliwości ochrony jej praw. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują, że sąd ten orzeka także w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zajmował już stanowisko w przedmiotowej sprawie w formie czynności materialnotechnicznej tj. w formie pism z 25 lipca 2013 r. i 12 sierpnia 2013 r. W tej sytuacji nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia żądań skarżącego w drodze postępowania administracyjnego, w związku z czym postępowanie należało umorzyć. Skargę na decyzję z [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. A., zarzucając jej błędną wykładnię kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spraw niniejsza jest sprawą administracyjną, co wynika również z postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z "10" [winno być "15"] lipca 2013 r., I C 1711/13 (dalej postanowienie I C 1711/13). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. Uchybienie organu polega na pominięciu najważniejszego elementu kształtującego w tym konkretnym przypadku właściwość danego organu do rozpatrzenia sprawy. Takim elementem stało się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Płocku z 15 lipca 2013 r., I C 1711/13, którym Sąd powszechny odrzucił pozew C. A. przeciwko Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Płocku o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego stwierdzając, że do stwierdzenia, że zobowiązanie nie może być egzekwowane (np. z powodu skutecznie podniesionego zarzutu przedawnienia), powołany jest organ administracyjny, od którego tytuł pochodzi, nie Sąd. Sąd powszechny uznał, że powód może dochodzić swego żądania na drodze administracyjnej, powołując przy tym art. 840 § 2 kpc, zgodnie z którym, jeżeli podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracyjnego, do stwierdzenia, że zobowiązanie wygasło lub nie może być egzekwowane, powołany jest organ administracyjny, od którego tytuł pochodzi. Kolegium nie dokonało oceny prawnej konsekwencji wypływających z odrzucenia w tym zakresie pozwu. Uchybienie to jest na tyle istotne, że rzutuje na prawidłowość wydanej przez organ decyzji, bezpośrednio wpływa na jej treść i w konsekwencji stanowi przyczynę skutkującą jej uchyleniem. Jako podstawę złożenia wniosku z 16 lipca 2013 r. skarżący wskazał postanowienie I C 1711/13 i zażądał anulowania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Płocku z tytułu przedawnionej należności tj. zaliczki alimentacyjnej. W Kodeksie postępowania cywilnego - Komentarz, pod redakcją K. Piaseckiego (Wyd. C.H. Beck 1996, s. 1085 i n.), omawiając art. 365 § 1 kpc, wskazano skutki prawomocnego orzeczenia sądu. "Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą te konsekwencje, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne". Zatem to orzeczenie sądu wiąże organ administracji. Tymczasem Kolegium, ignorując całkowicie postanowienie I C 1711/13 Sądu Rejonowego w Płocku stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy niniejszej w drodze postępowania administracyjnego. Nie można uznać za prawidłowe stwierdzenia organu II instancji, że pisma skierowane do skarżącego z 25 lipca 2013 r. i z 12 sierpnia 2013 r. stanowią czynność materialnotechniczną w rozumieniu art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ppsa, które wskazują, że sąd administracyjny orzeka także w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Jak wynika bowiem z treści ww pism, zawierają one jedynie informację opisującą stan faktyczny sprawy. Sąd rozpoznający powództwo o pozbawienie wykonalności administracyjnego tytułu wykonawczego (art. 840 § 2 kpc), jak w niniejszej sprawie, nie może badać merytorycznej zasadności obowiązku nałożonego na stronę w tym tytule. Do stwierdzenia, ze zobowiązanie wygasło lub nie może być egzekwowane, powołany jest - jak stanowi art. 840 § 2 kpc - ten organ, od którego tytuł pochodzi. Organ ten jest upoważniony do stwierdzenia, że zobowiązanie wynikające z wystawionego przezeń tytułu wygasło lub nie może być egzekwowane. W wypadku, gdy właściwy organ stwierdził, że zobowiązanie określone w tytule wykonawczym nie wygasło i nie zachodzą inne przeszkody do jego egzekwowania, dłużnik nie może poszukiwać ochrony na podstawie przewidzianej w art. 840 § 2 kpc. Niedopuszczalność zakwestionowania przez sąd powszechny merytorycznej zasadności nałożonego na stronę obowiązku w administracyjnym tytule wykonawczym ujmowane jest w płaszczyźnie przeszkody procesowej, jaką jest niedopuszczalność drogi sądowej (Tadeusz Żyznowski, Komentarz do art. 840 kpc). Z akt sprawy niniejszej wynika, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji prowadzone było przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Płocku postępowanie egzekucyjne w zakresie zaległości skarżącego z tytułu wypłaconej wierzycielowi zaliczki alimentacyjnej przez MOPS w Płocku, co oznacza, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne wynika z tytułu wykonawczego wystawionego przez organ administracyjny. Zgodnie z art. 2 pkt 7 udal, która utraciła moc z dniem 1 października 2008 r., zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Jednocześnie art. 12 ust. 3 udal stanowi, że organ właściwy wierzyciela przekazuje komornikowi sądowemu decyzję przyznającą zaliczkę. Zgodnie z art. 13 udal, po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki, postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów kodeksu postępowania "administracyjnego" [winno być "cywilnego"] z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3-6. Z dniem 1 października 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i zgodnie z art. 43 ust. 1 tej ustawy, egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych prowadzi się w dalszym ciągu aż do ich zaspokojenia na podstawie dotychczasowy[ch] przepisów. Jednocześnie ust. 2 tego artykułu wskazuje, że wniosek o umorzenie lub zawieszenie egzekucji wymaga zgody organu właściwego wierzyciela. Kolegium owych unormowań nie wzięło pod uwagę i nie dokonało oceny treści żądania skarżącego w świetle powyższych regulacji. Wyżej opisane naruszenie prawa miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ i przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę Sądu. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, reprezentowane przez radcę prawnego N. B., zaskarżyło ów wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) w postaci: a. art. 13 udal przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że zgodnie z tym przepisem "Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3-6.", zamiast przyjęcia – zgodnie z oczywistym brzmieniem tego przepisu - że "Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296, z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3-6."; b. art. 43 upal przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych prowadzi się w dalszym ciągu aż do ich zaspokojenia w trybie postępowania egzekucyjnego według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast przyjęcia, że stosownie do tego przepisu egzekucję należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych – na podstawie dotychczasowego przepisu art. 13 ust. 1 udal – prowadzi się w dalszym ciągu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego; c. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem decyzji z [...] lutego 2014 r. na skutek nieuprawnionego przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało bezpodstawnym uchyleniem przez Sąd I instancji wskazanej decyzji Kolegium; Sąd I instancji dokonał oceny dowolnej, która to ocena nie przystaje do stanu sprawy; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa): a. art. 133 § 1 ppsa, przez: - wyprowadzenie oceny prawnej nie na gruncie faktów i dowodów wynikających z akt rozpatrywanej sprawy, lecz oparcie tej oceny o błędną interpretację treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Płocku z 15 lipca 2013 r., I C 1711/13 wydanego w sprawie, której przedmiot nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Kolegium; - brak pełnej oceny akt w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Sąd I instancji, że Kolegium nie wzięło pod uwagę unormowań wskazanych przez Sąd powszechny i nie dokonało oceny treści żądania skarżącego w świetle "powyższych regulacji"; b. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa, przez; - brak wszechstronnego rozpoznania sprawy przejawiający się pominięcie przez Sąd I instancji rzeczywistej treści żądania skarżącego; -nieuzasadnione wyjście przez Sąd I instancji poza granice skargi i w konsekwencji objęcie swą oceną czynności materialnotechnicznych Prezydenta, tj. treści pism z 25 lipca 2013 r. i 12 sierpnia 2013 r., skierowanych do skarżącego; c. art. 141 § 4 ppsa, przez: - błędną, niejasną podstawę prawną rozstrzygnięcia co utrudnia zrozumienie oceny prawnej i kontrolę kasacyjną; - brak wskazań co do dalszego postępowania Kolegium – nie przedstawienie niezbędnych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji (Kolegium) – powoduje to niepewność co do tego, jakie czynności winno podjąć Kolegium, ponownie rozpatrując (w wyniku uchybienia zaskarżonej decyzji) przedmiotową sprawę; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 pkt 1, art. 6, 104 § 1 i art. 105 § 1 kpa, przez błędne przyjęcie, że załatwienie wniosku (żądania) skarżącego o "uznanie należności MOPS w Płocku w wysokości 2.835 zł z tytułu zaliczki alimentacyjnej jako przedawnioną i nie podlegającą egzekucji komorniczej oraz zwrot kwot bezprawnie egzekwowanych przez komornika sądowego z tego tytułu" winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej wydanej w ramach postępowania egzekucyjnego, prowadzonego według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w formie materialnotechnicznej i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca – merytoryczną – decyzję pierwszoinstancyjną i umarzająca postępowanie pierwszoinstancyjne naruszyła prawo. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1 pkt 1, art. 6, 104 § 1 i art. 105 § 1 kpa. Zarzut ten okazał się nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 365 § 1 kpc (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 101), prawomocne postanowienie z 15 lipca 2013 r., I C 1711/13 Sądu Rejonowego w Płocku wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 373, nb 2 do art. 66). W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszystkie postanowienia sądu cywilnego korzystają z mocy wiążącej na podstawie art. 365 kpc (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012, t. II s. 143, uw. 11 i przywołane przez Komentatora postanowienia SN). Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia może stanowić podstawę dla rozstrzygnięć prejudycjalnych przez sądy i inne organy państwowe (K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do artykułów 1-366, C.H. Beck 2010, t. I, s. 1640, nb 12). Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77). Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 7/00, s. 1273). Prawidłowe rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy musi być dokonane przy uwzględnieniu rezultatów wykładni systemowej, bowiem dla prawidłowego dekodowania normy prawnej konieczne jest sięgnięcie do przepisów znajdujących się w aktach prawnych, wchodzących w skład różnych działów prawa (w szczególności kpa i kpc). Przemawia za tym art. 66 § 4 kpa, zgodnie z którym organ nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy – w szczególności gdy sąd odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 kpc). Trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że wykładnia art. 1 pkt 1 kpa zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa. Błędnie Kolegium uznało, że "sprawa niniejsza nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, albowiem brak jest podstawy materialnoprawnej do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej" (s. 2-3 decyzji z [...] lutego 2014 r.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 kpa, mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jaki o prawach i obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach pośrednio. Regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutków w sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidualnych praw lub obowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie do tego umocowany i dokonuje tego w normatywnie przepisanej formie decyzji stosowania prawa. Sprawa będzie nosiła miano administracyjnej, gdy właściwy i kompetentny do podjęci decyzji stosowania prawa i ustanowienia nią jednostkowej normy prawnej będzie organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym. Pojęcia sprawy administracyjnej nie można wiązać tylko z podziałem na gałęzie, lecz z pragmatycznym traktowaniem w legislacji zamierzonego skutku rodzaju regulacji w sferze prawa materialnego, który ma powstać albo z mocy samego prawa, albo w wykonaniu urzędowego obowiązku konkretyzacji prawa w drodze decyzji stosowania prawa... Stwarza to pojęcie sprawy administracyjnej o rdzeniu znaczeniowym osadzonym w prawie administracyjnym, ale w przypadkach brzegowych – w każdej innej tradycyjnie wyodrębnionej gałęzi prawa (J. Borkowski – op. cit. s. 16, nb 19). Kontrolowana sprawa stanowi przypadek brzegowy, bowiem podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracji publicznej; egzekucja toczy się w oparciu o przepisy kpc; organem egzekucyjnym jest komornik sądowy, a dłużnik pierwotnie wytoczył powództwo w trybie art. 840 § 1 pkt 2 kpc, podnosząc zarzut przedawnienia (H. Pietrzkowski w: D. Bugajna-Sporczyk, A. Gola, H. Pietrzkowski, T. Żyznowski, Wzory pism procesowych w sprawach cywilnych, gospodarczych i rejestrowych. LexisNexis 2012, s. 219, uw. V do wzoru 53), z tym że z uwagi na jednoznaczną treść art. 840 § 2 kpc, Sąd powszechny prawomocnym postanowieniem I C 1711/13 odrzucił pozew (art. 365 § 1 kpc). Gdyby tytuł wykonawczy nie pochodził od organu administracyjnego, wówczas Sąd powszechny, rozpoznając sprawę w procesie, orzekłby wyrokiem (art. 316 § 1 w zw. z art. 840 § 1 kpc; T. Żyznowski w: red. H. Dolecki, T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. IV, LEX 2014, uw. 12, 19 do art. 840). Organ administracji publicznej nie wydaje wyroków, a postępowanie jurysdykcyjne kończy decyzją administracyjną (art. 104 § 1 bądź art. 105 § 1 kpa). Mimo zmiany stanu prawnego, w doktrynie nadal podkreśla się, że incydentalnie dopuszcza się domniemanie zastosowania formy decyzji administracyjnej (uchwała 5 Sędziów NSA z 15.11.1999 r.: OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; OPK 25/99, ONSA 2000/2/55, aprobowane przez J. Borkowskiego – op. cit., s.17, nb 19). Skoro o pozbawieniu tytułu wykonawczego Sąd powszechny orzeka wyrokiem, to z istoty tej kategorii spraw, organ administracji publicznej winien orzec decyzją administracyjną, bowiem nie ulega wątpliwości, że to forma decyzji zapewnia stronom najpełniejszą ochronę prawną w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 ppsa. Wojewódzki Sąd dokonał prawidłowej wykładni oświadczenia woli (wyrok sądowy - jak i postanowienie - jest oświadczeniem woli i wiedzy; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91), zawartego w postanowieniu i uzasadnieniu postanowienia I C 1711/13 Sądu Rejonowego w Płocku (k. 47, 47a akt administracyjnych). Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji z [...] grudnia 2013 r., z wniosku skarżącego o stwierdzenie przedawnienia roszczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. i od 1 września 2006 r. do 30 września 2006 r. Zarówno przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w sprawie I C 1711/13, jak i w kontrolowanej sprawie administracyjnej, było uznanie zadłużenia w kwocie 2.835 zł z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej za przedawnioną. To, że Sąd powszechny nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia I C 1711/13 formy załatwienia sprawy przez organ, nie ma dla bytu sprawy znaczenia – Sąd Rejonowy badał wyłącznie dopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 w zw. z art. 840 § 2 kpc; k. 47a akt administracyjnych) a nie formę, w jakiej orzekać ma organ administracji publicznej. Nie postanowienie Sądu powszechnego, a norma prawna dekodowana z przepisów ustawowych, w wyniku prawidłowej wykładni prawa, stanowi podstawę do rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy decyzją. Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija ustawową kwalifikację zdarzeń – egzekucja w sprawie [...] w istocie prowadzona jest na podstawie tytułu pochodzącego od organu administracyjnego (verba legis – § 2 in princ. art. 840 kpc). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ppsa. Autor skargi kasacyjnej błędnie podnosi, że "sprawa objęta wnioskiem skarżącego nie ma charakteru sprawy administracyjnej". Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tej materii odwołać się argumentów wyżej przedstawionych. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że pisma Prezydenta z 25 lipca 2013 r. i 12 sierpnia 2013 r. nie stanowiły załatwienia sprawy administracyjnej w drodze czynności materialnotechnicznych, a jedynie zawierały informacje o stanie faktycznym sprawy. W sprawie nie doszło do nieuzasadnionego wyjścia poza granice sprawy. W zaskarżonym wyroku należycie wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 43 ust. 1 i 2 upal w zw. z art. 2 pkt 7, art. 12 ust. 3 i art. 13 ust. 1 udal, i art. 840 § 2 kpc w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Wskazania co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku winny być bardziej szczegółowe, jednakże ze sformułowania "...Kolegium powyższych unormowań... nie wzięło pod uwagę i nie dokonało oceny treści żądania skarżącego w świetle powyższych regulacji" wnosić należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, by Kolegium, miast umorzyć postępowanie pierwszej instancji, merytorycznie rozstrzygnęło o żądaniu skarżącego. Jest rzeczą oczywistą, że obowiązkiem Kolegium będzie dekodowanie właściwej normy prawnej i dokonanie trafnej subsumcji, której wynik należy przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 kpa. W doktrynie wskazuje się, że poza przypadkami roszczeń odszkodowawczych będących skutkiem niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, które dziś są regulowane przez kodeks cywilny, kwestia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa administracyjnego nie jest jasna. Ogólne pojęcie przedawnienia w prawie administracyjnym, jak się wydaje, nie występuje (M. Pyziak-Szafnicka, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 7 do art. 117). Nawet wobec roszczeń pieniężnych o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiących roszczenie cywilnoprawne, uznaje się, że z woli ustawodawcy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami – o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym, oceny w tej materii należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. (...) wszelkie obowiązki, nałożone decyzją administracyjną, podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z: 25.6.1999 r., IV SA 1118/97, Lex 473502; 8.7.2011 r., I OSK 1339/10, Lex 1082633, aprobowany przez M. Pyziak-Szafnicką – op. cit., uw. 7 do art. 117). Organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę po raz wtóry, mając na uwadze, że prawo administracyjne nie wprowadza żadnym przepisem, mogącym mieć zastosowanie w sprawie, przedawnienia roszczenia o zwrot przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconej zaliczki. Z art. 43 ust. 1 upal wynika jednoznacznie, że egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych prowadzi się w dalszym ciągu aż do ich zaspokojenia na podstawie dotychczasowych przepisów. W art. 12 ust. 5 udal wskazano, że po otrzymaniu decyzji o przyznaniu osobie uprawnionej zaliczki komornik sądowy przekazuje na wyodrębniony rachunek bankowy organu właściwego wierzyciela kwoty wyegzekwowane od dłużnika alimentacyjnego, aż do pełnego pokrycia należności. W doktrynie trafnie wskazuje się, że z uwagi na publicznoprawny charakter świadczenia (zaliczki alimentacyjnej), egzekucja zwrotu zaliczki alimentacyjnej wraz z należną karą pieniężną, prowadzona jest na rzecz wójta do chwili. W której wójt uzyska całkowitą kwotę wypłaconej wcześniej zaliczki wraz z należną karą pieniężną (W. Maciejko, Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna. Komentarz, C.H. Beck 2007, s. 352, nb 2; s. 354-355, nb 4). Uchybienie w tej materii (art. 141 § 4 ppsa) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art.174 pkt 2 ppsa). Częściowo trafne okazały się zarzuty podniesione w punkcie 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej, które z uwagi na odniesienie się do tego samego błędu uzasadnienia wyroku I instancji, należało rozpoznać łącznie. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że oczywiste brzmienie tego przepisu to: "Po wydaniu decyzji o przyznaniu zaliczki postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu osoby uprawnionej jest prowadzone w dalszym ciągu według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296, z późn. zm.), z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3-6.". Przepis ten nie uległ zmianie w całym okresie obowiązywania ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). W istocie Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 1 udal, a jedynie niestarannie ów przepis przywołał, przeinaczając jego treść (s. 5 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 953/14). O braku wykładni tego przepisu świadczy brak zastosowania którejkolwiek z metod wykładni, przyjętych w orzecznictwie i w doktrynie; Wojewódzki Sąd nie przywołał także rezultatu wykładni w postaci dekodowanej, konkretnej normy prawnej, ani nie wskazał na konsekwencje zastosowania dekodowanej, konkretnej normy prawnej. W istocie zatem mamy tu do czynienia nie z błędną wykładnią obu wskazanych jako wzorce kontroli przepisów, a jedynie z oczywistą omyłką Sądu I instancji, która wymaga jedynie od Wojewódzkiego Sądu rektyfikacji w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku w trybie art. 156 § 1 ppsa. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji sprostał wymogom kontroli zaskarżonej decyzji, mimo że uzasadnienie wyroku winno być staranniejsze i bardziej pogłębione. Skoro zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).