I OSK 898/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z., A. J. i X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 368/13 w sprawie ze skargi A. J., Marka Dębowskiego, E. K., I.F., J. Z., L.Z., M. M., R. M. i Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w części oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 368/13 oddalił skargę A. J., M. D., E. K., I. F., J. Z., L. Z., M. M., R. M. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego w części. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1967 r. nr [...] odmówiło przyznania spadkobiercom S. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. P. M., J. M., A. T., J. T., P. T., M. T., A. T. i K. D. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego orzeczenia. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższego orzeczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli lokatorzy budynku położonego przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2008r. nr [...]umorzyło postępowanie odwoławcze, a następnie po wniesieniu na powyższą decyzję skargi do Sądu decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "P.p.s.a."), uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W obrocie prawnym pozostała decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej K. D.. Następnie decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1967 r. nr [...] w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jego nieważności w tym zakresie. W pozostałym zakresie stwierdziło nieważność tego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa własności czasowej był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Tymczasem jak ustaliło Kolegium podstawą odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w niniejszej sprawie nie był w ogóle obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Organ dekretowy nie przedstawił żadnego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Kolegium uznało, że kwestionowane orzeczenie dekretowe rażąco narusza prawo, a więc wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium podniosło ponadto, że orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy z urzędu zbadać czy w sprawie nie doszło do okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tzn. czy w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Ustaliło, że w budynku przy ul. [...] znajdują się lokale mieszkalne, których część została zbyta na rzecz najemców (lokale nr [...],[...],[...],[...] i [...]) w drodze umów notarialnych, zawartych na podstawie protokołów uzgodnień warunków sprzedaży lokali, a więc wyłącznie w drodze cywilnej. W związku z powyższym w ocenie organu w odniesieniu do gruntu przedmiotowej nieruchomości związanego z ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli tych lokali kwestionowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Na skutek złożonego przez P. M., J. M., J. T., P. T., M. T., A. T., E. D. i J. T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając zawartą w niej argumentację. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. została skierowana do osoby nieżyjącej E. S., której następcy prawni K. K. i K. S. zbyły lokal mieszkalny nr [...] M. i T. S. W związku z tym Kolegium doręczyło decyzję z dnia [...] listopada 2011r. M. i T. S. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. J., R. i B. O., Z. B., W. R., M. D., Z. B., I. F., M. M., L. i J. Z., E. K. i R. M. zarzucając jej: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej - tj. E. S.; - naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia do postępowania w charakterze strony najemców lokali mieszkalnych, którym gmina zaoferowała sprzedaż tych lokali na podstawie art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również poprzez przyznanie przymiotu strony osobom, które nie udowodniły swojego tytułu do spadku po dawnym właścicielu przedmiotowej nieruchomości, gdyż przedstawiony odpis postanowienia spadkowego po S. B. nie zawiera stwierdzenia, iż jest to postanowienie prawomocne; - naruszenie art. 7 K.p.a.; - naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego najemcom lokali przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę: B. O., R. O., W. R. i Z. B. z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadał legitymację skarżących do wniesienia skargi. Powołując się na art. 50 §1 P.p.s.a. wyjaśnił, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego legitymację mają dwie kategorie podmiotów. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza natomiast, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przytoczył w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazując ponadto na literaturę podniósł, że związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Oznacza to, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ze zaskarżona decyzja została wydana na skutek złożonego przez P. M., J. M., J. T., P. T., M. T., A. T., E. D. i J. T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. Adresatami zarówno tej decyzji jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. byli jedynie następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...], Gmina Miejska [...] i Prezydent [...] i to te podmioty były legitymowane do wniesienia na decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarga została wniesiona przez najemców lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], a więc osoby, które nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez P. M., J. M., J. T., P. T., M. T., A. T., E. D. i J. T. i w związku z powyższym nie są legitymowani do wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r., który nie został rozpatrzony. W związku z powyższym przysługują im uprawnienia wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z których mogą skorzystać w celu rozpatrzenia przez Kolegium ich wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Z., A. J. i [...] Stowarzyszenie Lokatorów. Zarzucili w niej naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 2 pkt 1, art. 32 i art. 50 P.p.s.a., które to naruszenie polega na przyjęciu, iż skarżący nie posiadają legitymacji do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], gdyż jako najemcy lokali nie posiadają interesu prawnego do występowania w tej sprawie – mimo, iż wydanie tej decyzji zasadniczo zmienia sytuację prawną skarżących jako najemców lokali w tej nieruchomości, ponieważ reżim prawny umów najmu lokali w nieruchomości prywatnej znacząco różnią się od siebie, jak tez z uwagi na przysługujące najemcom uprawnienia na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 33 § 2 P.p.s.a. przez pominięcie stanowiska Warszawskiego Stowarzyszenia Lokatorów. 2. przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie tj. niezastosowanie art. 7 i art. 20-21 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nierozważnie skutków prawnych zaskarżonej decyzji dla najemców lokali w świetle wskazanych przepisów prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wnieśli ponadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norma przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. T. wniósł o jej oddalenie w całości jako niemającej uzasadnionych podstaw oraz zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym. Wskazują one cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Istotą pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zatem legitymację do wniesienia skargi ma każdy czyjego interesu prawnego dotyczy zaskarżone działanie organu wykonującego administrację publiczną. W zakresie zaskarżenia działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego art. 50 § 1 P.p.s.a wymaga wykładni w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "K.p.a."). Wskazany przepis K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wskazać należy, że najemca lokalu jest uprawniony tylko do używania objętego stosunkiem najmu lokalu w zamian za czynsz (art. 659 § 1 i art. 678 § 1 w zw. z art. 680 Kodeksu cywilnego i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.). Stwierdzenie nieważności orzeczenia nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem stosunku najmu, ani nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień. To, że następstwem powyższej decyzji może być w przyszłości wypowiedzenie wysokości czynszu, niemożność wykupu lokalu i skorzystania z prawa pierwszeństwa (art. 34 ust1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami –Dz. U. z 2018 r., poz. 121), czy powstanie kwestii rozliczeń z tytułu nakładów poczynionych na lokal, świadczy jedynie o interesie faktycznym najemcy w przedmiotowej sprawie. Ponieważ skarżący, jako najemcy lokali znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, nie mają żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości, a jedynie prawo obligacyjne, nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1967 r. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 32, 33 § 2 i art. 50 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 20-21 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania P. T. o zasądzenie kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 199 Ppsa, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba ze przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zwrotu kosztów domagać się mogą jedynie skarżący i organ ( art. 203, 204 i 207 Ppsa).