II SA/Kr 802/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 19 listopada 2013 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. znak: [...] z dnia 25 marca 2013 r. nr [...], dotyczącego przedłożenia oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych związanych z budową przydomowych oczyszczalni ścieków na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K., gmina [...]". Odwołanie od w/w decyzji, złożył W. F. reprezentowany przez W. F. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. , znak: [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 i 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że analiza akt sprawy wykazała, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed PINB w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K. znak: [...] W. F. nie legitymował się przymiotem strony, a skarżona decyzja nie została mu doręczona. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. znak: [...] w W. wyłączył bowiem W. F. z kręgu stron w/w postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Przepis art. 127 § 1 K.p.a. do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji upoważnia jedynie stronę postępowania w rozumieniu dyspozycji art. 28 K.p.a. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a uważa, że powinien być stroną prowadzonego postępowania, może wnieść odwołanie od wydanej decyzji tylko w terminie do wniesienia odwołania przez strony, które decyzję otrzymały. Zaskarżona decyzja organu I instancji została doręczona wszystkim stronom postępowania w dniu 20 listopada 2013 r. 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 4 grudnia 2014 r. Tym samym termin dla osób, które nie zostały uznane za stronę w/w postępowania PINB w W., nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a skarżona decyzja nie została im doręczona - również upłynął z dniem 4 grudnia 2013 r. Odwołanie W. F. zostało złożone w dniu 4 stycznia 2014 r. zatem po terminie przewidzianym do wniesienia środka zaskarżenia dla stron postępowania, a zatem gdy decyzja była już ostateczna. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym, w tym przypadku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że w toku postępowania został bezpodstawnie pozbawiony statusu strony. Podał, że nie została mu doręczona decyzja organu I instancji, natomiast w dniu 19 grudnia 2013 r. został poinformowany pisemnie przez organ o zakończeniu postępowania. Niezwłocznie udał się do organu i w dniu 23 grudnia 2013 r. otrzymał przedmiotową decyzję, zatem odwołanie zostało przez niego złożone w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do treści art.134 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podstawą faktyczną rozstrzygnięcia było ustalenie, że w dacie złożenia odwołania przez W. F., decyzja organu I instancji była już ostateczna oraz, że odwołanie złożone zostało po terminie. Wyjaśnić w związku z tym należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania. W sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony możliwe są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wybór jednego z tych możliwych sposobów rozstrzygnięcia zależy od okoliczności występujących w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r.,OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (por. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 1986 r., III SA 1377/86, ONSA 1989, nr 1, poz. 11, w którym stwierdzono, że: "1. Artykuł 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę. 2. Postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, której organ ten - z naruszeniem art. 28 k.p.a. - nie uznał za stronę postępowania administracyjnego, należy uznać za decyzję administracyjną jednoznaczną w skutkach z umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a."). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania ze względu na wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej. Takie rozstrzygnięcie byłoby prawidłowe, gdyby odwołanie zostało wniesione od decyzji organu II instancji, mającej przymiot ostatecznej i nie podlegającej zaskarżeniu takim środkiem jak odwołanie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Sąd akceptuje tezę, że odwołanie od decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., albowiem termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013). W odniesieniu do odwołania od decyzji organu I instancji nie jest wobec tego możliwe wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności w sytuacji zbiegu przesłanek do wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Nie jest kwestionowane, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami procesowymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza jego niedopuszczalności, odmienne są w każdym przypadku przesłanki rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., III SA 898/97 oraz wyrok NSA z 17 czerwca 1998 r., SA/Lu 602/97). W stwierdzonym stanie faktycznym, z powołaniem się na ostateczność decyzji organu I instancji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie było wobec powyższego prawidłowe. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie wydaje postanowienia na podstawie art. 134. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 28.05.2013 r. sygn. II SA/Op 418/13, że "przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, zachodzi dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji organu I instancji." Z przedłożonych akt postępowania wynika, że zaskarżona decyzja organu I instancji została doręczona stronom postępowania w dniu 20 listopada 2013 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 4 grudnia 2014 r. również dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Skoro odwołanie W. F. zostało złożone w dniu 4 stycznia 2014 r., wniesione ono zostało po terminie. Dla stwierdzenia tego faktu nie ma znaczenia, że w trybie dostępu do informacji publicznych, przy piśmie z dnia 19.12.2013 r. (k.620) W. F. otrzymał kserokopię decyzji z dnia 21.11.2013 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie dokonanie oceny, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art.134 k.p.a. W przeciwnym razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 ONSA 1999/4/119, wyrok NSA z dnia z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 Lex nr 526409, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12 orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie tylko dodać pozostaje, że skarżący zawiadamiając organ nadzoru budowlanego o popełnionej samowoli budowlanej w postaci wybudowania przydomowych oczyszczalni ścieków, powoływał się na fakt zalewania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K., której - w wyniku przeprowadzenia postępowania spadkowego po A. F. i S. F. - jest współwłaścicielem. Z akt postępowania wynika, że aktualnie właścicielem działki nr [...] jest - w wyniku działu spadku po A. W. oraz A. W. (odpis z księgi wieczystej k.404 i nast., k.44 akt II instancji). Z akt postępowania wynika jednakże, że W. F. jest właścicielem działki nr [...], zabudowanej domem nr [...] w K.. Organ oceni, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony również na podstawie tych okoliczności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.