I OSK 2564/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H., K. W. - wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1271/14 w sprawie ze skargi J. H., K. W. - wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. na czynność Starosty Żuromińskiego w przedmiocie odmowy włączenia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1271/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. H. i K. W. – wspólników spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. na czynność Starosty Żuromińskiego, polegającą na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że J. H. i K. W. – wspólnicy spółki cywilnej [...] z siedzibą w B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Starosty Żuromińskiego, polegającą na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, dotyczącej podziału nieruchomości rolnej o nr ew. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G., gm. S. W odpowiedzi na skargę Starosta Żuromiński wskazał, że protokół odmowy przyjęcia operatu do zasobu skarżący otrzymali w dniu 20 sierpnia 2013 r. W dniu 8 października 2013 r. wpłynęło pismo skarżących wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czynności materialno-technicznej i włączenie dokumentacji technicznej do zasobu. W dniu 31 października 2013 r. Starosta Żuromiński zajął stanowisko w tej sprawie, stanowisko to zostało doręczone skarżącym w dniu 8 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. – jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że przed objęciem kwestionowanej czynności Starosty kontrolą merytoryczną rzeczą Sądu było w pierwszej kolejności ustalenie, czy przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Żuromiński protokołem kontroli z dnia 12 sierpnia 2013 r. odmówił przyjęcia operatu z podziału działki nr 215 do zasobu oraz zwrócił skarżącym dokumentację wraz z protokołem. Protokół ten został doręczony stronie skarżącej w dniu 20 sierpnia 2013 r. Od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ustanowiony w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący wezwali Starostę Żuromińskiego do usunięcia naruszenia prawa pismem datowanym na dzień 4 października 2013 r. (data wpływu: 8 października 2013 r.), tj. po upływie ww. terminu, którego ostatni dzień przypadł dla skarżących na dzień 3 września 2013 r. Ponadto Sąd zważył, że pismem z dnia 31 października 2013 r. Starosta Żuromiński zajął stanowisko w sprawie, które zostało doręczone skarżącym w dniu 8 listopada 2013 r. Ostatni dzień terminu do wniesienia skargi przypadł zatem dla skarżących na dzień 9 grudnia 2013 r. Skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 15 maja 2014 r. co oznacza, że skarżący nie zachowali również 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Przy wniesieniu skargi naruszono zatem przewidziany prawem tryb, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po upływie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się o czynności Starosty. Oznacza to niedopuszczalność skargi "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nadto skarga została wniesiona po upływie 30-dniowego terminu do jej wniesienia, co stanowi przesłankę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli J. H. i K. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie dochowali terminu 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu czynności przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz uznanie, że protokół z dnia 20 sierpnia 2013 r. był czynnością Starosty, podczas gdy protokół ten nie był "czynnością starosty" jako organu, a powoływał się on jedynie na czynności podmiotów prywatnych. Zgodnie z tym przepisem termin 14 dni na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć, jak wskazuje art. 52 § 3 ppsa "od dnia dowiedzenia się o czynności organu". Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że środek odwoławczy skarżących został na wstępie kontroli formalnej odrzucony bez możliwości jego merytorycznego zbadania; - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga została wniesiona po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało w konsekwencji odrzucenie skargi bez możliwości jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że protokół kontroli z dnia 12 sierpnia 2013 r. "nie jest czynnością organu" bowiem nie pochodził od starosty jako organu a jedynie powoływał się na protokół kontroli z dnia 26 kwietnia 2013 r. który został sporządzony przez podmiot prywatny. Czynności określone § 9 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych dokonała osoba nie wchodząca w skład starostwa powiatowego, wbrew przepisom art. 40 ust. 3 ustawy pgik z 1989 roku. Osobą tą był podmiot prowadzący działalność gospodarczą C. R. Usługi Geodezyjno Informatyczne z C., który sporządził protokół w dniu 26 kwietnia 2013 roku, na druku Firmowym Starostwa Powiatowego w Żurominie, z adnotacją pod znakiem firmowym Starostwa Powiatowego w Żurominie o treści "nazwa zgodna z podaną w GUS" Nie był to więc Starosta i czynność ta nie była jego czynnością, tylko została wykonana przez podmiot prywatny. Skarżący podnieśli, że czynności zleconych przez Starostę nie można uznać za "czynności Starosty". Zdaniem skarżących skoro starosta zlecił wykonanie tych czynności prywatnej firmie to nie można uznać ich za "czynności organu", od którego należy liczyć termin 14 dni na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący stwierdzili, że termin 14 dni na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaczął biec od chwili doręczenia im pisma pochodzącego od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 października 2013 r., które było ostateczną odpowiedzią tego organu na bezczynność Starosty i z którego jasno wynikało naruszenie przepisów prawa przez Starostę. Zatem w dniu 4 października 2013 r. wystąpili z takim wezwaniem i dochowali terminu o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponadto zdaniem skarżących właściwy termin do wniesienia skargi zaczął bieg z chwilą udzielenia odpowiedzi przez Starostę na wezwanie go przez Skarżących do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 marca 2014 r. Starosta Żuromiński udzielił odpowiedzi pismem nr [...] z dnia 14.04.2014 roku i od chwili doręczenia tej odpowiedzi należy liczyć początek biegu terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 20 sierpnia 2013 r. otrzymali pismo Starosty Żuromińskiego z dnia 14 sierpnia 2013 r. do którego został dołączony protokół kontroli z dnia 12 sierpnia 2013 r. Wskazać należy, iż kwestia odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu uregulowana została w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. W treści pisma z dnia 12 sierpnia 2013 r. Starosta Żuromiński powołuje się właśnie na § 12 ust. 1 rozporządzenia. A zatem, w tym właśnie trybie odmowa włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego została załatwiona. Starosta bowiem poinformował skarżących, że stosownie do treści § 12 ust. 1 rozporządzenia odmówił włączenia dokumentacji, załączając jednocześnie protokół kontroli z dnia 12 sierpnia 2013 r. W takiej sytuacji uznać należy, iż pismo z dnia 14 sierpnia 2013 r. stanowi czynność organu polegającą na odmowie włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej protokół kontroli, o którym mowa powyżej nie został sporządzony przez podmiot prywatny, , tylko stosownie do § 9 rozporządzenia przez Geodetę Powiatowego oraz Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej W takiej sytuacji skoro pismo Starosty Żuromińskiego z dnia 14 sierpnia 2013 r. wraz z dołączonym protokołem kontroli z dnia 12 sierpnia stanowi czynność organu, to, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż 14-dniowy termin do wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ustanowiony w art. 52 § 3 p.p.s.a. rozpoczął bieg w dniu doręczenia skarżącym pisma z dnia 14 sierpnia 2013 r., czyli w dniu 20 sierpnia 2013 r. Skarżący natomiast wezwali Starostę Żuromińskiego do usunięcia naruszenia prawa pismem datowanym na dzień 4 października 2013 r. (data wpływu: 8 października 2013 r.), tj. po upływie terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego nawet gdyby uznać, iż pismo Starosty Żuromińskiego z dnia 31 października 2013 r. (doręczone skarżącym w dniu 8 listopada 2013 r.) stanowi odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. ostatni dzień terminu na wniesienie skargi przypadał na dzień 9 grudnia 2013 r., natomiast skarga została wniesiona dopiero w dniu 15 maja 2014 r. Należy także zwrócić uwagę, iż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 3 stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Powołany przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się zatem do przepisów ustawowych. Przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązujące w dniu składania skargi, nie przewidywały środków zaskarżenia na czynność odmowy włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wprawdzie § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia przewidywał możliwość złożenia do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosku o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Jednakże z uwagi na fakt, iż możliwość złożenia takiego wniosku została uregulowana w rozporządzeniu, to nie może być traktowana jako środek odwoławczy od czynności, o której mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia. A zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. Natomiast dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie mają znaczenia późniejsze działania podejmowane przez skarżących. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego rozpoczęcia biegu właściwego, zdaniem skarżących, terminu do wniesienia skargi wskazać należy, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 24 marca 2014 r. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże podkreślić należy, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie. Kolejne "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie stanowi więc wywołującego skutki prawne wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu p.p.s.a., nawet jeśli zostało tak nazwane przez stronę. W takiej sytuacji, skoro skarżący pismem z dnia 4 października 2013 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, to kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 24 marca 2014 r. było nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.