II SA/Rz 585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie napełnialni butli gazowych, wraz z niezbędną infrastruktura techniczną na działce nr 871 w miejscowości S. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że o wydanie takiej decyzji zwrócił się K. M. prowadzący działalność pod firmą [...] w S., podaniem z 24.01.2012 r. Ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia Wójt wskazał, że wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: również w skrócie "upzp"). Przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, której wyniki stanowią załącznik do decyzji. Wymaganie te zostały spełnione, bowiem istniejącą zabudowę działki nr 871 stanowią budynek magazynowo – warsztatowy przeznaczony na działalność związaną z napełnianiem butli gazami technicznymi oraz płytą fundamentową. Działka posiada dostęp do istniejącej drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr 850, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Linie zabudowy wyznaczono w odległości 12m od ściany wschodniej oraz w odległości 5m od ściany północnej istniejącego budynku magazynowo – warsztatowego. Ustalono, że projektowane płyty fundamentowe nie mogą przekraczać 50m2, zaś powierzchnia płyty przebudowanej 35m2. Wskazano, że nie zachodziły okoliczności obligujące organ do uzgodnienia decyzji w odniesieniu do wymagań określonych w art. 53 ust. 4 upzp, do wniosku inwestor dołączył bowiem kopię decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska [...] oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym [...]. Organy te nie dopatrzyły się znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie nałożyły obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Odwołanie od tej decyzji złożyli E. M. i E. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) przepisów K.p.a. - art. 7, art. 77 i art. 107 przez brak wyczerpującego ustalenia faktycznego oraz błędy w ustaleniach faktycznych sprowadzające się do nieuwzględnienia faktu, że wniosek inwestora dotyczy istniejącej i użytkowanej inwestycji oraz art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie za strony postępowania mieszkańców, których budynki mieszkalne zlokalizowane są w odległościach od 77m do 163m od planowanej inwestycji; 2) art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia woli wspólnoty mieszkańców; 3) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., zwanej dalej również dalej: "ustawą z dnia 3 października 2008 r."): - art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") przez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; - art. 29 ustawy w zw. z art. 79 ust. 1 przez zaniechanie obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 53 ust. 1 przez niezawiadomienie w drodze obwieszczenia stron postępowania o podjętych w sprawie czynnościach oraz art. 53 ust. 3 poprzez brak przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, pomimo licznych protestów okolicznych mieszkańców, postanowienia Komisji Rewizyjnej Rady Gminy [...] oraz uchwały Zebrania Wiejskiego; 5) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) - art. 29a ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 5 poprzez nieustosunkowanie się do protestu zbiorowego mieszkańców wsi S. i arbitralne podjęcie decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że została ona wydana zgodnie z wymogami stawianymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy mogłaby być wyłącznie sprzeczność planowanej inwestycji z dotychczasową funkcją terenu, a taka sprzeczność w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Organ przed wydaniem decyzji właściwie przeprowadził analizę urbanistyczną, a wyniki tej analizy stanowią załącznik do decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada treści art. 54 upzp i zawiera warunki, jakie winien spełnić inwestor. Podano, że planowane zamierzenie według rozporządzenia jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast dla tego przedsięwzięcia wydano ostateczną decyzję stwierdzającą brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano, że organ ustalający warunki zabudowy nie posiada kompetencji do określania warunków szczegółowych zainwestowania nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania konkretnej inwestycji na danej nieruchomości. W kwestionowanej decyzji interesy osób trzecich zostały zabezpieczone poprzez określenie wymagań, jakie ma spełnić inwestycja, a w szczególności przez spełnienie wymagań przepisów ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano natomiast, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są jedynie właściciele działek graniczących bezpośrednio z planowaną inwestycją, zaś właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio są stronami takiego postępowania tylko wówczas, gdy ich nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji w oparciu o przepisy prawa materialnego niewynikające z przepisów prawa budowlanego. Taka sytuacja, uprawniająca do rozszerzenia kręgu stron postępowania, zdaniem organu odwoławczego nie zachodzi. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli E. M. i E. M., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powielono w całości zarzuty sformułowane w odwołaniu, za wyjątkiem zarzutu naruszenia przepisu art. 53 ust. 1 upzp. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy orzekające w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie posiadały informacji, że w planowanych zbiornikach będzie magazynowany ciekły tlen, który jest gazem wybuchowym. Karta informacyjna, na której opierały się organy, została zatem sporządzona nierzetelnie i zawiera niekompletne informacje, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w myśl przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Wskazano ponadto, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy realizacji przyszłej inwestycji, "lecz jest próbą zalegalizowania już istniejącej, samowolnie rozbudowanej napełnialni butli gazowych". Zostało to udowodnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zobowiązał inwestora do rozbiórki rzeczonej samowoli. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę E. M. z powodu uchybienia terminu do jej wniesienia. Postanowieniem z dnia 12 października 2012 r. zawieszono natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, z powodu skargi wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Rz 248/12 WSA w Rzeszowie oddalił skargę E. i E. M. na powyższą decyzję Kolegium, a wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 2207/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku, wobec powyższego postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. podjęto zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Za zasadny należy uznać zarzut związany z nieustaleniem przez organy stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Co do zasady warunki zabudowy określa się dla inwestycji planowanej, zaś wyjątkiem, gdy warunki te określa się dla inwestycji zrealizowanej, jest postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Jednym z warunków ewentualnej legalizacji obiektu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane, jest bowiem stwierdzenie zgodności takiego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co strona może wykazać poprzez przedłożenie m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku gdy toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki jest zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu legalizacyjnym. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uzupełnieniu decyzji własnej z dnia [...] marca 2012 r. nakazującej K. M. rozbiórkę budowli w skład której wchodzą: zbiornik na gaz o pojemności 20 m3 i parownicą wraz z fundamentem pod parownicą o wymiarach 3,0m x 6,85m, zlokalizowanej na działce nr 871 w S. W aktach tych brak natomiast decyzji źródłowej z [...].03.2012 r. Brak tego dokumentu oraz jakichkolwiek ustaleń organu co do jego treści i tego czy obowiązek rozbiórki dotyczy obiektów, wobec których ustalono następnie warunki rozbudowy i przebudowy, czyli objętych wydaną w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzją Wójta Gminy [...], wskazuje, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyjaśnienie wspomnianej wyżej kwestii ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem okazało się, że rozbiórka oraz przebudowa i rozbudowa dotyczą tych samych obiektów, to po wykonaniu nakazu rozbiórki realizacja wnioskowanej inwestycji (rozbudowy) stanowiłaby w istocie budowę nowego obiektu, co byłoby sprzeczne z treścią decyzji objętej kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Należy również zauważyć, że wniosek inicjujący postępowanie nie spełnia wymagań stawianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp, wniosek taki winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Mapy o takiej skali nie dołączono do akt sprawy (do wniosku inwestor załączył wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880). Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku złożonego bez wymaganych ustawą załączników, stanowi naruszenie przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego. Precyzyjne określenie terenu objętego wnioskiem ma przy tym podstawowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, która to kwestia również budzi kontrowersje w rozpoznawanej sprawie, związane z ustaleniem kręgu stron postępowania. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem jak słusznie wskazało Kolegium, przepisy te nie mają zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy, stosowały je natomiast właściwe organy w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie to zakończyło się decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, która była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy obu instancji nie stwierdziły okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji dotyczących środowiskowych uwarunkowań, a w związku z tym organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy tymi decyzjami były związane. Poza kompetencją Sądu w niniejszej sprawie pozostają również kwestie związane z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowach istotny jest jedynie fakt, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nie bada natomiast powodów, dla których plan taki nie został uchwalony. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 16 Konstytucji RP, który to przepis przyznaje gminie jako jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia do sprawowania władzy publicznej. Władzę tę gmina sprawuje przez wybieralne w wyborach organy, a organy te działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zaś "wola ogółu mieszkańców" nie jest czynnikiem, który ma decydujący wpływ na wynik każdego postępowania administracyjnego. Tym samym, jeżeli wnioskodawca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spełnia ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), organ nie ma możliwości wydania decyzji odmownej. Reasumując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie mógł odnieść się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, w sytuacji gdy nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.