II OSK 370/13

Dnia 24 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 784/12 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 784/12, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez bezdotykową myjnię samochodową A. s.c., zlokalizowaną na działkach o nr ewid. [...]. [...], [...], [....], [...] przy ul.P. w L., należącą do K. B. i J. W. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta Lublina na skutek pisma Z. M., działającej w imieniu mieszkańców budynku przy ul. P. [...] w Lublinie, w sprawie emisji hałasu powodowanego działaniem myjni bezdotykowej, wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie o przeprowadzenie pomiarów hałasu w porze dziennej i nocnej emitowanego przez bezdotykową myjnię samochodową przy ul. P. w L. Badania hałasu przeprowadzone w dniu [...] listopada 2011r. w godzinach 22-23 wykazały w punkcie pomiarowym zlokalizowanym przy elewacji budynku – wartość 52 dB. Świadczyło to, że zostały przekroczone dopuszczalne normy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej i zamieszkania zbiorowego określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz.826 – dalej jako rozporządzenie), wynoszące 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Następnie, na skutek wniosku właścicieli myjni o ponowne przeprowadzenie pomiarów w porze wiosenno – letniej, organ I instancji wystąpił o dokonanie pomiarów hałasu w porze wiosennej. Konieczność taka, zdaniem właścicieli myjni, miała wynikać z faktu, że w dniu [...] listopada 2011r. w czasie dokonywanych badań z myjni korzystali wyłącznie mieszkańcy domu przy ul. P. [...]. Jednocześnie wnioskodawcy nie zgłosili zastrzeżeń do sposobu wykonywania pomiarów. Ponowne pomiary inspektor ochrony środowiska przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2012r. w godzinach 10-12 i w dniu [...] kwietnia 2012r. w godzinach 22-23. Wyniki tych pomiarów nie wykazały tym razem przekroczenia poziomu hałasu w związku z funkcjonowaniem myjni. Wobec powyższego, Prezydent Miasta Lublina uznał za zbędne określenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Skoro przy eksploatacji myjni nie wystąpiły przekroczenia prawnie określonych norm, powołując się na art. 115a ust. 1 i 4 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008r., nr 25, poz.150 dalej jako p.o.ś.), decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmówił wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2012r. - po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców budynku przy ul. P. [...] w L., reprezentowanych przez Z. M. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 2012 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do określenia dopuszczalnego poziomu hałasu poza użytkowaną myjnią samochodową, skoro przeprowadzone przez Inspektora Ochrony Środowiska w dniach [...] i [...] kwietnia 2012 r. pomiary hałasu nie wskazały na przekroczenie dopuszczalnych norm, obowiązujących dla terenu, na którym zlokalizowana jest myjnia, jak i dla terenu sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ odwoławczy wskazał też, za organem I instancji, że pomiary hałasu przeprowadzane w dniu [...] listopada 2011r., kiedy to stwierdzono przekroczenie normy w porze nocnej o 7 dB, nie były dostatecznie wiarygodne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. M., żądając uchylenia decyzji obu instancji. Wskazała na naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także naruszenie art. 112 w zw. z art. 82 p.o.ś. przez ich błędną interpretację. Zarzucono m.in. dowolność w uznaniu za bardziej wiarygodne pomiarów hałasu przeprowadzonych w kwietniu 2012 r., niż pomiarów dokonanych jesienią 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 784/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, bowiem stwierdził, że złożona skarga jest zasadna. Sąd I instancji, mając na uwadze zaistniały w sprawie stan faktyczny, uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są nieprawidłowe, bowiem naruszają prawo materialne - art. 115 a ust. 1 p.o.ś. przez nieuzasadnione powtarzanie dokonanych pomiarów hałasu w sytuacji, gdy wystarczy jednorazowe przekroczenie norm, by mogła być wydana decyzja w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Sąd wskazał, że w myśl tego przepisu, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Sąd stwierdził, że wydając decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu organ określa poziom hałasu poza zakładem emitującym hałas przy zastosowaniu wskaźników odpowiednich dla rodzaju terenu, na który oddziałuje zakład. Sąd I instancji zauważył, że bezsporne jest w sprawie, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie dokonywał pomiarów hałasu jaki emitowała myjnia – w dniach [...] listopada 2011r., [...] kwietnia 2012r. i [...] kwietnia 2012r. Pomiar przeprowadzony [...] listopada 2012r. wykazał przekroczenie dopuszczalnej normy hałasu w porze nocnej, a sam sposób przeprowadzenia badań nie był kwestionowany, wyniki pomiaru z uwagi na lokalizację punktu pomiarowego przy elewacji budynku pomniejszono o 3 dB. W ocenie Sądu I instancji fakt, iż organ I instancji zlecił dokonanie badań poziomu hałasu emitowanego przez myjnię ponownie w okresie wiosennym, a wyniki tych badań nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm – nie uprawniał organu do wydania decyzji o odmowie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Sąd I instancji uznał, że przepis art. 115 a ust. 1 p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników bez względu na to czy przekroczenie miało charakter jednorazowy czy stały. Dodał, że decyzja ta jest konsekwencją stwierdzenia zaistnienia stanu faktycznego, że zakład (myjnia samochodowa) w związku ze swoją działalnością emituje hałas, który przekracza dopuszczalny poziom oddziaływania na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Emisja hałasu przekraczająca dopuszczalny poziom może mieć charakter wyjątkowy; przeprowadzenie zatem kolejnych badań, z których wynikać mogą odmienne ustalenia, nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji określającej poziom dopuszczalnego hałasu. Sąd I instancji stwierdził nadto, że organy obu instancji nie wskazały na czym miałaby polegać wadliwość przeprowadzonych badań. Zastrzeżeń w tej kwestii nie zgłosili sami właściciele myjni, powołali się jedynie na celowe korzystanie z myjni przez mieszkańców bloku przy ul. P. [...] w porze nocnej. Skargę kasacyjną na wskazany wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 13 listopada 2012 r., wniósł J. W. (dalej skarżący), zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu, a także zwrócił się o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 1, art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nienależytej kontroli rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, co skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez nienależyte, niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy, w szczególności nie odniesienie się do okoliczności w jakich przeprowadzone zostały pomiary hałasu w dniu [...] listopada 2011 roku, argumentacji organów co do konieczności przeprowadzenia kolejnych pomiarów natężenia hałasu oraz zastrzeżeń zawartych w piśmie K. B. z dnia [...] grudnia 2011 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako k.p.a.), poprzez uznanie, że organy w sposób dowolny i niezrozumiały nie obdarzyły walorem wiarygodności pomiarów hałasu dokonanych [...] listopada 2011 roku oraz błędnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż każde przekroczenie norm dopuszczalnego poziomu hałasu skutkować powinno wydaniem decyzji w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] orzekającą o odmowie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez bezdotykową myjnię samochodową A. s.c., zlokalizowaną na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...] przy ul. P. w L., należącą do K. B. i J. W. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie powołał obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważa ustaleń faktycznych, a jedynie ocenę materiału dowodowego i fakt, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec powyższego, można w pierwszej kolejności rozważyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza, że dotyczą one wykładni kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu, tj. art. 115a ust. 1 p.o.ś. To bowiem od tego, jak rozumie się normę zawartą w tym przepisie zależy ocena, czy organy, a następnie Sąd I instancji, prawidłowo oceniły dowody zebrane w sprawie. W płaszczyźnie materialnoprawnej istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dla zastosowania normy zawartej w art. 115 a ust. 1 p.o.ś wystarczy jednorazowe przekroczenie poziomu hałasu w wyniku działalności zakładu, przy założeniu, że pomiary były przeprowadzone prawidłowo. Przepis art. 115 a ust. 1 p.o.ś. stanowi: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu". Z przepisu tego wynika, że postępowanie w sprawach tego rodzaju wszczynane jest w oparciu o dowody zebrane poza postępowaniem w przedmiocie określenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Zauważyć przy tym należy, że z przepisów działu V prawa ochrony środowiska dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika, aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 115a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011, II OSK 6/10 LEX nr 745828). Powyższa konkluzja potwierdza trafność takiego rozumienia normy zawartej w art. 115 a ust. 1 p.o.ś., iż obliguje ona organ właściwy do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu, w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Przepis ten nie wskazuje bowiem na jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od jego zastosowania, w tym na konieczność badania przyczyn wystąpienia nadmiernej emisji poziomu hałasu (tak też w wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OS 754/12, cbois). Ten tok rozumowania zgodny jest z celami ustawy Prawo ochrony środowiska i rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 115 a p.o.ś. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Zgodzić się zatem należy z poglądami doktryny, iż wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011r., I OSK 6/10, LEX nr 785428, a także wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., j. w.). Naczelny Sąd Administracyjny z takim stanowiskiem się zgadza. Przesądza to o uznaniu wykładni przeprowadzonej przez Sąd I instancji za prawidłową. Sąd I instancji powołał się trafnie na treść normy zawartej w art. 115 a p.o.ś.), wskazując, iż nie daje ona podstawy do orzekania w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie dowolnie wybranych pomiarów hałasu. To, że kolejne pomiary nie wykazały przekroczenia norm, nie oznacza, że można pominąć pierwszy pomiar, który takie przekroczenie wykazał, w sytuacji, gdy nie kwestionowano sposobu prowadzenia pomiarów. Powyższa uwaga przenosi dalsze rozważania na płaszczyznę prawa procesowego. Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczący niezgodnego ze stanem faktycznym przedstawienia sprawy poprzez nie odniesienie się do okoliczności w jakich przeprowadzone zostały pomiary hałasu w dniu [...] listopada 2011 roku, a także – oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zarzut dokonania błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dowodów pomiaru hałasu wywołanego użytkowaniem myjni w dniu [...] listopada 2011 r., należy uznać za nietrafne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wszystkie elementy składowe uzasadnienia, jakie wymienia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli chodzi o stan faktyczny sprawy, to bezsporne jest, że na terenie myjni przeprowadzono trzy pomiary hałasu: w dniu [...] listopada 2011 r. oraz w dniach: [...] i [...] kwietnia 2912 r. Przy czym, pierwsze pomiary, tj. w 2011 r., wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, a wyniki pomiarów z 2012 r. nie wykazały przekroczenia poziomu hałasu w związku z funkcjonowaniem myjni. Również wyniki pomiarów należą do bezspornych okoliczności sprawy. Skarżący kasacyjnie kwestionuje jedynie uznanie przez Sąd I instancji za w pełni wiarygodne pomiarów przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie, ani w toku postępowania (w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r.) nie kwestionuje sposobu przeprowadzenia pomiarów w dniu [...] listopada 2011 r., ani nie czyni tego w skardze kasacyjnej. Podnosi jedynie, że w trakcie badań w 2011 r. z myjni celowo korzystali mieszkańcy sąsiedniego bloku, którzy byli stroną postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie uznaje, iż fakt, że na terenie myjni w czasie pomiaru było więcej pojazdów niż zwykle o takiej samej porze, stanowi wystarczający argument, by nie uznawać wyników pomiaru hałasu wówczas wykonywanych. Wskazać należy, że takie wybiórcze podejście do oceny prawidłowo zebranych w sprawie dowodów byłoby sprzeczne z zasadami oceny dowodów, unormowanymi w k.p.a. Zatem Sąd I instancji trafnie uznał, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy w sposób prawidłowy, w tym właściwie uznano za wiarygodne dowody z pomiarów prowadzonych [...] listopada 2011 r. Skutek takiej oceny dowodów z tych pomiarów wiąże się nakazem zawartym w 115 a p.o.ś. Podsumowując, ponowne pomiary hałasu na terenie myjni mogłyby być uznane za jedynie miarodajne tylko wówczas, gdyby pierwsze pomiary były nieprawidłowo przeprowadzone. Taka okoliczność, jak wynika z akt sprawy, nie miała miejsca. Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszeń prawa procesowego, za uzasadnione. Jak wykazano wcześniej, również zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.