I OSK 3085/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 918/14 o odrzuceniu skargi E. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 918/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Zarząd Dzielnicy Mokotów, po rozpoznaniu wniosku E. S. o zamianę zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie na mniejszy lokal w ramach mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, odmówił zakwalifikowania wniosku o najem lokalu, podnosząc, że obecnie nie jest możliwe zakwalifikowanie sprawy do realizacji, z uwagi na zgłoszone roszczenia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, położonej przy ul. [...] w Warszawie. Poinformował zainteresowaną, iż wniosek o zamianę lokalu może być ponownie rozpatrzony po rozstrzygnięciu postępowania roszczeniowego na korzyść miasta. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi E. S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła, że lokal, który zajmuje, nadal pozostaje w zasobach m.st. Warszawy, a jej nie stać po śmierci brata na samodzielne regulowanie opłat za to mieszkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta została bowiem podjęta w sprawie z wniosku najemcy lokalu o jego zamianę na lokal mniejszy w ramach mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Oznacza to, że zaskarżona uchwała dotyczy materii unormowanej rozdziałem 4 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zatytułowanym "Zamiana lokali". Zdaniem Sądu I instancji, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Oznacza to, że skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy Mokotów w przedmiocie załatwienia wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na inny lokal w ramach mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy nie jest skargą wniesioną na akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym przedmiot skargi wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, wyznaczonego unormowaniem art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła E. S., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b) uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez uznanie, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie kontroli uchwały organu w przedmiocie załatwienia wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego na inny lokal w ramach mieszkaniowego zasobu gminy podczas, gdy taka uchwała organu stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, tj. akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i zgodnie z tym przepisem taka uchwała podlega kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, tj. pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. należy odnieść również do sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14). Wniosek E. S. kierowany do władz Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy dotyczył zakwalifikowania jej do zamiany lokalu na lokal o mniejszej powierzchni. Powyższe wynika z uzasadnienia do uchwały nr [...], gdzie wprost wskazano, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zamianę lokalu mieszkalnego w związku ze zbyt wysokimi kosztami utrzymania lokalu nr [...] położonego przy ul. [...]. Działania organu w tego typu przypadkach mają charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem osoby ubiegającej się o zamianę do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Z tego względu odrzucenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było nieuzasadnione, gdyż właściwość sądu administracyjnego obejmuje akt, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.