I SA/Wa 54/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi L. K. i K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz L. K. i K. K. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez L.K. i K.K. jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...], zajętej pod część ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji podał (przedstawiając przebieg sprawy), iż wnioskiem z dnia [...] znak: [...] Burmistrz [...] zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...] zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Pismem z dnia [...] L.K. i K. K., reprezentowani przez r. pr. M. K., wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną oraz, że nie była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), wskazując na brak mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, obrazującej przebieg pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. przez działkę nr [...] oraz brak udokumentowania przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. I dalej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...] zajętej pod część ul. [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania L. K. i K. K., reprezentowanych przez r. pr. M.K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując (ponownie) na niewyjaśnienie przesłanek władztwa publicznoprawnego i zajętości pod drogę publiczną. Następnie, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1538/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], uznając prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...] zajętej pod część ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyli L. K. i K. K., reprezentowani przez r. pr. M. K., kwestionując rozstrzygnięcie w sprawie. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił własne stanowisko w sprawie. Wskazał na treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podniósł, iż nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. przepisu nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: -nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, -nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, -nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ zauważył przy tym, iż przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Wskazał, iż stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Następnie organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy dawną księgą wieczystą KW nr [...] objęta była nieruchomość położona w [...] o pow. [...] ha. Obecnie powyższa nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr [...] składająca się z działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. stanowi współwłasność L. K. i K. K. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, od chwili nabycia na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] Rep. A nr [...]. Z powyższego wynika, iż ww. nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] objęta księgą wieczystą KW nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność L. K. i K. K. A zatem przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Rozważając kolejną przesłankę z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, organ II instancji wskazał na to, iż zgodnie z uchwałą Nr 245 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. Nr 17, poz. 186), ulica [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną. Dostrzegł przy tym, iż jedną z kluczowych dla niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia, czy działka nr [...] o pow. [...] ha wchodziła w skład drogi publicznej gminnej - ulicy [...], zaliczonej do kategorii dróg publicznych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zauważył, iż kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury, który decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego w zakresie zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, i pozyskał nowy dowód w postaci mapy sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod ulicę [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod nr [...], z której wynika, iż działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie, organ odwoławczy podniósł, iż z oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] zawartych w pismach z dnia [...] znak: [...] z dnia [...] znak: [...], z dnia [...] znak: [....] wynika, iż działka nr [...] znajdowała się przed ogrodzeniem Państwa K., odgradzającym działkę skarżących nr [...] od działki nr [...] i była zajęta pod pas drogi gminnej - ul. [...]. Powyższe dowody jednoznacznie potwierdzają, iż działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną w badanym okresie. Tym samym, jak stwierdził organ II instancji, w niniejszej sprawie wystąpiła jedna (kolejna) z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – tj. przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ ten zaznaczył przy tym, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznoprawnego organ II instancji podał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m. in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...] wynika, iż przez działkę nr [...] w dniu [...] przechodził odcinek sieci wodociągowej wybudowanej w roku 1994 oraz sieć energetyczna. W aktach sprawy znajduje się rachunek uproszczony z dnia [...] wystawiony przez Zakład Instalacji Sanitarnych [...] z siedzibą w [...] na rzecz Urzędu Miasta [...] dotyczący kosztów budowy wodociągu w ul. [...] w [...] oraz protokół z dnia [...] dotyczący częściowego odbioru robót wodociągowych w ul. [...]. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad ww. drogą publiczną. Z tych też powodów organ II instancji za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie Wojewody [...] zapadłe w I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] skarżący – L. i K. K. (reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika), wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali stanowisko organów orzekających w sprawie co do zaistnienia kumulatywnie wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie skarżących w sprawie błędnie bowiem przyjęto, iż sporna działka była w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęta pod drogę, błędnie także wywiedziono, że znajdowała się ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący podnieśli, iż wniosek o komunalizację spornej działki został złożony prawie 10 lat po dniu 1 stycznia 1999 r. i po dokonaniu w tym czasie wielu zmian w stanie faktycznym i prawnym działki. Przedstawione w toku postępowania komunalizacyjnego przez Miasto [...] dowody nie dotyczą stanu działki w dniu 1 stycznia 1999 r., lecz stanu działki w 2006 r. lub później. W dniu 1 stycznia 1999 r. nie było działki nr [...], lecz jedynie działka nr [...]. Podział działki nr [...] nastąpił dopiero w momencie podejmowania przygotowań do urządzenia ulicy [...], to jest kilka lat po dniu 1 stycznia 1999 r. Podział działki nr [...] na działki [...],[...] i [...] nastąpił w 2007 r. i nie miał nic wspólnego z ulicą [...] w dniu 1 stycznia 1999 r., lecz z przygotowaniami do urządzania drogi [...] w 2008 r. W dniu 1 stycznia 1999 r. fragment działki nr [...], który stał się później działką nr [...] był zarośnięty i podwyższony w stosunku do drogi, która była używana przez mieszkańców. Wyraźnie to widać na zdjęciach i mapach z tego okresu (dowód: zdjęcia i mapy w załączeniu). Skarżący podnieśli także, że nie jest prawdą twierdzenie podawane w uzasadnieniu decyzji Ministra (podane w oświadczeniu przez zastępcę Burmistrza [...]), iż działka nr [...] znajdowała się przed ogrodzeniem Państwa K., gdyż działka nr [...] nie była ogrodzona w tym czasie, a resztki wcześniejszego ogrodzenia obejmowały również ten fragment działki, gdzie później powstała działka nr [...] (dowód: zdjęcia). Ogrodzenie zostało zbudowane dopiero po roku 2008, po wybudowaniu drogi i oczywiście nie obejmuje już działki nr [...]. Nie jest również dowodem na władztwo to, iż przez działkę nr [...] przebiegały linie energetyczne lub wodociągowe. Nigdy wcześniej ten teren nie był we władaniu Skarbu Państwa łub Gminy. Bez żadnego znaczenia dla tej sprawy jest to, iż zadaniem własnym gminy jest zaopatrzenie w wodę lub w energię elektryczną, gdyż nie daje to władztwa faktycznego nad wszystkimi działkami, gdzie przebiegają takie linie. Gdyby przebieg linii wodociągowych świadczył o posiadaniu władztwa faktycznego, to przedsiębiorstwa wodociągowe miałyby władztwo faktyczne nad prawie wszystkimi działkami zabudowanymi w kraju, a na wsiach nad wieloma polami ornymi. Przebieg linii energetycznych i wodociągowych nie ma nic wspólnego z drogami publicznymi i nie daje właścicielom linii żadnych praw do władztwa faktycznego, a już tym bardziej nie daje takich praw gminom. I dalej, skarżący wyjaśnili, że w latach wcześniejszych działka nr [...] w tym i później utworzona działka [...] były ogrodzone. Resztki tego ogrodzenia, które miało kilkadziesiąt lat, zostały usunięte dopiero w 2005 r. Działka nr [...] również nie była w żadnym stopniu użytkowana jako droga publiczna, gdyż jej ukształtowanie (znaczna różnica poziomów do wysokości 1 metra, skarpa) uniemożliwiały korzystanie z niej jako drogi publicznej. Miasto [...] nigdy wcześniej na terenie tej działki nie prowadziło żadnych prac drogowych, np. wyrównanie terenu, lub odśnieżenie, gdyż ze względu na jej zadrzewienie, ukształtowanie terenu i pozostałości ogrodzenia nie było możliwości tego zrobienia. Widać to bardzo dobrze na mapie z 2005 r., gdzie różnica poziomów na przestrzeni kilku metrów szerokości drogi wynosi [...] przy obecnej granicy drogi, [...] przy granicy działki nr [...] z działką nr [...] i [...] kilka metrów z boku. Budowa sieci energetycznej i sieci wodociągowej nie świadczy o faktycznym zajęciu tych terenów pod drogę, gdyż nie są to składowe drogi i sieci te mogą być prowadzone również poza zasięgiem dróg. Roboty te w żadnym stopniu nie wpłynęły na stan urządzenia drogi. Przy okazji budowy tych sieci nie były prowadzone żadne prace drogowe. Dodatkowo skarżący podnieśli, iż nawet gdyby przyjąć, iż jakiś fragment tej nieruchomości był zajęty pod drogę publiczną, to nie ma żadnych podstaw, aby przyjmować, iż zajętych było pod tą drogę właśnie [...] m² i że Miasto miało prawo 10 lat po dacie komunalizacji zająć właśnie takiej wielkości część nieruchomości. Ulica [...] do 2008 roku nie miała żadnych szczegółowych planów ani potwierdzenia jej urządzenia. Trudno więc stwierdzić, czy [...] m² to jest właściwa powierzchnia, czy też może powinna to być powierzchnia [...] m² lub np. [...] m². Na koniec, skarżący stwierdzili, że przepisy prawne, które pozwalają gminom wiele lat po dniu 1 stycznia 1999 r. na faktyczne wywłaszczenie działek bez odszkodowania są sprzeczne z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty i argumenty w niej podniesione, i uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oraz art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie nią w mocy decyzji organu I instancji. Przed rozwinięciem powyższego przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], stanowiącej część gruntu uregulowanego w KW nr [...] zajętej pod część ul. [...]. Postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Burmistrza [...], który pismem z dnia [...] wystąpił o wydanie decyzji odnoszącej się do ww. nieruchomości, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zatem, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z jego treścią, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przywołany przepis, jak z niego wynika, określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Do przesłanek tych należą: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania; przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (v. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12). Stosując ten przepis organy orzekające w sprawie w obu instancjach zgodnie przyjęły, że wszystkie przesłanki w nim określone wystąpiły, a wobec czego, uzasadnione jest wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nabycia przez Gminę – Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, zajętej pod część ulicy [...], a oznaczonej nr [...]. Oceny tej, zdaniem Sądu, nie sposób jednak podzielić. Przy czym, bezsporne w sprawie jest, iż ww. nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. [...] ha, stanowi współwłasność L. K. i K. K. na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, i -co ważne- stan ten trwa od chwili jej nabycia przez skarżących na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] Rep. A nr [...], a potwierdza to odpis księgi wieczystej nr [...] (znajdujący się w aktach sprawy). Oznacza to, że ww. nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Bezsporne w sprawie jest również to, że zgodnie z uchwałą Nr 245 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. Nr 17, poz. 186), ulica [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską, zaś na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga, z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną. Włączona w poczet materiału dowodowego "Mapa Sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod ulicę [...] według stanu na dzień 31.12.1998 r.", sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] wskazuje przy tym na to, że ww. działka [...] w dnu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ww. ulicę [...]. Niemniej, zdaniem Sądu, nadal w sprawie sporny jest zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwo publiczne nad nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1999 r. W tym też kontekście Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji i uznał w efekcie, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Co do pierwszej z podniesionych kwestii, mając na uwadze przebieg postępowania (w tym: wcześniejsze decyzje organów obu instancji zapadłe w tej sprawie), zgromadzone w jego toku dowodowy, jak i zgłaszane przez skarżących zarzuty, Sąd uznał, że nie ustalono w jakim zakresie działka o nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę. Sąd przyjął przy tym, iż ww. mapa sytuacyjna nie może być wyłącznym dowodem wskazującym na fakt zajęcia pod drogę i zakres tego zajęcia, w sytuacji gdy została ona stworzona kilkanaście lat po dniu wywłaszczenia z mocy prawa, a (niewyjaśnione należycie) okoliczności sprawy wskazują, iż dostęp do nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. mógł być ograniczony (czy też w ogóle go nie było). W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną należało poprzedzić wyczerpującymi ustaleniami co do ewentualnego przebiegu ogrodzenia na spornej działce oraz jej ukształtowania. Tego rodzaju okoliczności były zgłaszane w sprawie przez skarżących, odnośnie ogrodzenia - już na jego początkowym etapie, tj. w 2008 r. Skarżący podnosili, iż ich nieruchomość nie była zajęta pod drogę, gdyż na tej nieruchomości oprócz drzew, krzaków i innej roślinności znajdowało się także ogrodzenie, zdemontowane dopiero w 2003 r. (czy w 2005 r., jak wskazano w skardze). W odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wskazali dodatkowo na to, że działka nr [...] nie była użytkowana jako droga publiczna, gdyż jej ukształtowanie - znaczna różnica poziomów do wysokości [...] m, skarpa – uniemożliwiały takie jej wykorzystanie. O ile do kwestii ogrodzenia organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonej decyzji, o tyle drugą kwestię -związaną z ukształtowaniem nieruchomości- przy rozpatrywaniu sprawy z niewiadomych przyczyn całkowicie pominął, dopuszczając się w ten sposób istotnego naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, a to poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla strony postępowania. Natomiast odnośnie ogrodzenia, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż sporna nieruchomość nie była ogrodzona. Oceny takiej dokonał na podstawie oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] zawartych w pismach z dnia [...], z dnia [...] i z dnia [...]. Powyższe, zdaniem Sądu, nie stanowi jednak o prawidłowym wyjaśnieniu sprawy. W sprawie ewentualnego ogrodzenia nieruchomości, strony postępowania przedstawiły dwa zupełnie odmienne stanowiska, a to wymagało od organu uzupełnienia materiału dowodowego i bezspornego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Przyjęcie bowiem za wiarygodne w tej materii jedynie oświadczeń Zastępcy Burmistrza [...] zawartych m. in. w piśmie z dnia [...] nie znajduje uzasadnienia. Dostrzec należy, iż załączony do tych oświadczeń dowód (kopia mapy geodezyjnej z dnia [...] – mało czytelna i nie obrazująca stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.) nie potwierdza bezspornie twierdzeń w nich zawartych. Oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] są dość szerokie i kategoryczne, ale -zdaniem Sądu- niczym nie poparte, a tym samym niewystarczające do wyjaśnienia zaistniałej w sprawie kwestii. Zauważyć zaś trzeba, iż nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4, a jednocześnie musi spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nadto, co istotne, w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż o przestrzennych graniach zajęcia pod drogę publiczną, rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. Dlatego też, zdaniem Sądu, kwestia ukształtowania terenu spornej działki, jak i ewentualnego jej ogrodzenia powinna być w sprawie należycie wyjaśniona. Dla wyjaśnienia tych okoliczności niezbędne może okazać się przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, połączonej z oględzinami, w trybie przewidzianym w art. 89 § 2 k.p.a. Nie wykluczone bowiem, iż tylko w ten sposób będzie możliwe wyjaśnienie tak kwestii związanej z podwyższeniem działki nr [...] w stosunku do drogi, jak i okoliczności przebiegu ogrodzenia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Wyjaśnienie tych okoliczności ma zaś istotne znaczenia dla ustalenia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę, jak i władania tą nieruchomością w rozumieniu ww. art. 73 ust. 1 ustawy. Odnosząc się szerzej do kwestii władania nieruchomością, należy zaś przypomnieć, że organ II instancji, stwierdzając zaistnienie tej przesłanki, wskazał, iż z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] wynika, że przez działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. przechodził odcinek sieci wodociągowej wybudowanej w roku 1994 oraz sieć energetyczna. W aktach sprawy znajduje się rachunek uproszczony z dnia [...] wystawiony przez Zakład Instalacji Sanitarnych [...] z siedzibą w [...] na rzecz Urzędu Miasta [...] dotyczący kosztów budowy wodociągu w ul. [...] w [...] oraz protokół z dnia [...] dotyczący częściowego odbioru robót wodociągowych w ul. [...]. Organ II instancji wskazał przy tym, że zgodnie z obowiązującymi tak wówczas, jak i obecnie przepisami, wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy, a wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. Sąd nie podziela oceny organu przedstawionej w tym zakresie. W ocenie Sądu, całkowicie nieuprawnione jest bowiem stanowisko organu, iż o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. świadczy zrealizowanie na tej nieruchomości przez gminę wodociągu, a to w ramach zadań własnych gminy. Pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem, gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym już powyżej wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanki władania nieruchomością. Sąd stwierdza, iż o zaistnieniu tej przesłanki nie świadczy przeprowadzenie przez sporny grunt wodociągu. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, iż przeprowadzenie wodociągu nie ma nic wspólnego z drogami publicznymi, jak i ze sprawowaniem zarządu tym drogami. Dodać także należy, że wodociąg (czy gazociąg) nie stanowił elementu pasa drogowego (v. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 1999 r.). W konsekwencji Sąd uznał, iż w sprawie błędnie przyjęto, że zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1, w sytuacji gdy dotychczas zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, aby Gmina w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie władała sporną nieruchomością. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje, iż postępowanie w niniejszej sprawie trwa od kilku lat, zapadło w nim kilka decyzji organów obu instancji i prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1538/11. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę Miasta [...] wniesioną na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], o charakterze kasatoryjnym. Sąd uznając kontrolowaną decyzję za prawidłową, przyjął za organem II Instancji, iż sprawa na etapie I instancji nie została należycie wyjaśniona, a to uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd prawomocnym wyrokiem przesądził konieczność uzupełnienia akt sprawy m. in. w zakresie dotyczącym władania nieruchomością. Wskazał, podzielając stanowisko organu odwoławczego, iż dla oceny istnienia w niniejszej sprawie władztwa publicznoprawnego urządzonej drogi publicznej, nie są wystarczające oświadczenia Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] i [...] o wykonywaniu władztwa przed dniem 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością poprzez ponoszenie kosztów eksploatacji polegających na utrzymaniu ul. [...] w okresie letnim i zimowym, wobec braku odpowiedniej dokumentacji finansowej poświadczającej ponoszenie tych kosztów. Z powyższego wynika, iż na tym etapie, kontrolowanym przez Sąd, kwestia władania sporną nieruchomością nadal nie była należycie wykazana, a przywołany wyrok tylko przesądził o konieczności uzupełnienia akt w tej materii, wskazując m. in. na to, że oświadczenia obecnego zarządcy drogi (niczym nie poparte) są niewystarczającym dowodem w tej kwestii. Należy przy tym zauważyć, iż w decyzji uznanej przez Sąd za prawidłową organ odwoławczy wskazał, iż "wybudowanie sieci wodociągowej, a więc urządzeń podziemnych, nie tylko nie pozbawia właściciela nieruchomości władania, lecz także nie świadczy o zaistnieniu władztwa przez podmiot publicznoprawny." Takie też twierdzenie organu zostało zaaprobowane przez Sąd, który przecież -pomimo zawartości akt sprawy i znajdujących się w nich dowodów wskazujących na przeprowadzenie przez sporny grunt wodociągu- za konieczne uznał za organem II instancji prawidłowe wyjaśnienie sprawy w zakresie władztwa publicznoprawnego. Powyższe wymagało, w ocenie Sądu przypomnienia, albowiem na późniejszym etapie sprawy (już po wyroku Sądu), akta nie zostały uzupełnione o żaden z dowodów wymienionych -dla przykładu- w decyzji kasatoryjnej organu II instancji z dnia [...] (uznanej przez Sąd za prawidłową) jako te potwierdzające przesłankę władztwa publicznoprawnego. Co więcej, orzekając w sprawie w dniu [...] i utrzymując w mocy decyzję I instancji, organ II instancji dopuścił się nie tylko uchybień w zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (a to poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego, ewentualnie w trybie art. 136 k.p.a.), ale też naruszenia art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to poprzez zastosowanie różnej interpretacji przepisu prawa dokonywanej w tej samej sprawie, na różnych jej etapach. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania organ II instancji przyjął, że przeprowadzenie sieci wodociągowej nie jest przejawem władania nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ww. ustawy, to zmieniając ocenę w tej kwestii (bez żadnego uzasadnienia swojego stanowiska co do zmiany poglądu) w sposób istotny -zdaniem Sądu- naruszył wskazaną powyżej zasadę. Przy czym, Sąd zauważa, iż stanowisko organu co do interpretacji prawa (i oceny materiału dowodowego) może podlegać zmianom, ale wówczas, gdy organ ten wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi jednak o naruszeniu art. 8 k.p.a., a taka też, w ocenie Sądu, wystąpiła w niniejszej sprawie, co również wymagało zaznaczenia. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a to w związku z art. 73 ust. 1 ustawy. Orzekając ponownie w sprawie organ II instancji winien uwzględnić uwagi Sądu, i uzupełnić materiał dowodowy (a to w kontekście zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę i władania nieruchomością), w trybie art. 136 Kodeksu. Od tego też winien uzależnić końcowe rozstrzygnięcie. Przy czym, organ II instancji prowadząc postępowanie w sprawie winien wziąć pod uwagę, iż organ I instancji już dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające faktyczne władanie Gminy sporną nieruchomością, oznaczoną nr [...] (v. pismo z dnia [...], z dnia[...],), a oprócz dokumentów wskazujących na przeprowadzenie przez sporną działkę wodociągu, żadne inne do akt nie zostały złożone. Winien w konsekwencji wziąć pod uwagę, iż w przypadku nie spełnienia chociażby jednej z przesłanek uregulowanych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W efekcie, brak w sprawie dokumentów potwierdzających fakt władania nieruchomością (przy spełnieniu pozostałych dwóch przesłanek) skutkować może jedynie wydaniem decyzji negatywnej dla wnioskodawcy, a drugorzędnego znaczenia nabierają w takim przypadku okoliczności dotyczące ogrodzenia nieruchomości i ukształtowania terenu spornej działki. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.