II SA/Lu 475/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Spółki Akcyjnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Spółki Akcyjnej z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Spółki Akcyjnej na rzecz K. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 7 maja 2013 r. K. W. zwróciła się w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do S.A. o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia lub przebudowy linii elektroenergetycznych na stanowiącej własność wnioskodawczyni działce nr ewid. 713/2 w miejscowości Z., gmina T. L . Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 621/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę K. W. na bezczynność S.A. w sprawie powyższego wniosku, zobowiązując Spółkę do jego załatwienia w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że S.A. jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informacje tego rodzaju. W ocenie Sądu wniosek K. W. podlega zatem załatwieniu w sposób przewidziany w powołanej ustawie. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – wobec niezaskarżenia go przez żadną ze stron w drodze skargi kasacyjnej – stał się prawomocny z dniem 30 stycznia 2014 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku K. W. S.A. w dniu [...] r. wydała decyzję nr [...], którą odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji. Uzasadniając to stanowisko Spółka wskazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia. Spółka podkreśliła, iż podejmowała określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ochrony przedmiotowych dokumentów przed udostępnianiem osobom trzecim. W tym celu są one przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Objęcie żądanych dokumentów tajemnicą przedsiębiorstwa wynika ponadto z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica wynika również z uwagi na ich znaczenie dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla całego kraju, co potwierdza fakt, że Spółka objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo- obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). Ponadto, jak podkreśliła Spółka, wniosek dotyczył wydania kopii decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 73 k.p.a., przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego. Skoro bowiem dostęp do akt postępowania administracyjnego regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to w tym zakresie z mocy art. 2 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów tej ostatniej ustawy. Po rozpatrzeniu złożonego przez K. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.A. decyzją z dnia [...] r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka w całości podtrzymała stanowisko zaprezentowane w swym wcześniejszym rozstrzygnięciu. K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną Spółki, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzje administracyjne wskazane we wniosku skarżącej z dnia 7 maja 2013 r., zawierają dane, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. ustawy pomimo, że informacje zawarte w dokumentach żądanych przez skarżącą (decyzje administracyjne) nie mogą być ze swej istoty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa; b) art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzje administracyjne, których udostępnienia domaga się skarżąca, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa S.A. co daje tej Spółce prawo do odmowy udostępnienia informacji publicznych żądanych przez skarżącą pomimo, że informacje zawarte w dokumentach żądanych przez skarżącą nie mogą być ze swej istoty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; c) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie w wyniku czego nie udostępniono skarżącej wnioskowanych informacji publicznych pomimo, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz wnioskowane informacje, spełniały wszystkie przesłanki uzasadniające udostępnienie Skarżącej informacji, zgodnie z jej wnioskiem, d) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezgodne z prawem wyłączenie jawności informacji publicznej; 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca w okresie budowy urządzeń przesyłowych (posadowionych na nieruchomości stanowiącej obecnie jej własność) w latach 60 dwudziestego wieku, a następnie w okresie ich remontu tj. w roku 1991, była uczestnikiem postępowań administracyjnych dotyczących budowy, posadowienia i remontów urządzeń przesyłowych, podczas gdy skarżąca stała się współwłaścicielką nieruchomości, na których położone są urządzenia przesyłowe S.A. dopiero w 2003 r., a zatem nie mogła być w latach 60 XX wieku i w 1991 r. uczestnikiem postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego odnośnie przedmiotu postępowania tj. w jakim zakresie żądane informacje publiczne (decyzje administracyjne) zawierają tajemnice przedsiębiorstwa S.A. w Lublinie, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego dotyczącego odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej w postaci innych niż decyzje administracyjne dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych należących do S.A. , a znajdujących się na nieruchomości będącej obecnie własnością Skarżącej, W odpowiedzi na skargę S.A. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi . Spółka podtrzymała argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaś podniosła, że żądane przez skarżącą dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez nią od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a przez to ich wcześniejsze wyjawienie (przed wszczęciem postępowań cywilnych), mogłoby pozbawić Spółkę skutecznego prawa do obrony, a w konsekwencji narazić ją na straty finansowe, co wskazuje na wartość gospodarczą żądanych informacji. Spółka stwierdziła również, że w sytuacji, gdy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego, zaś właściwy do orzekania w sprawie jest sąd powszechny. W piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2014 r. skarżąca, odnosząc do zastrzeżeń S.A. w kwestii dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie – podniosła, że powołany przez Spółkę w tym kontekście przepis art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej już nie obowiązuje i obecnie to sądy administracyjne są właściwe w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, również tych, które wcześniej należały do kognicji sądów cywilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że skarga K. W. jest dopuszczalna. Przede wszystkim błędne jest stanowisko S.A. zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, jakoby sąd administracyjny nie był właściwy do orzekania w niniejszej sprawie. Powołany przez Spółkę przepis art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", który przewidywał dwa rodzaje środków zaskarżenia decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, tj. dopuszczalność dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, przy czym wybór jednej z tych dróg uzależniony był od powodów odmowy udzielenia informacji, utracił moc obowiązującą z dniem 29 grudnia 2011 r. W obecnym stanie prawnym, niezależnie od tego, jaki przedmiot ochrony decyduje w danej sprawie o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w każdym przypadku wnioskodawcy służy prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do treści przepisu art. 21 u.d.i.p. Powołane przez Spółkę w kontekście zarzutu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie orzecznictwo, wobec opisanej wyżej zmiany stanu prawnego, uległo zatem dezaktualizacji. Dokonując natomiast w dalszej kolejności merytorycznej oceny skargi Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja S.A. z dnia [...] r. zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że S.A. zalicza się do wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotów, na których ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Bezspornym jest również, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 7 maja 2013 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwestie te zostały zresztą ostatecznie rozstrzygnięte w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 621/13, uwzględniającym skargę K. W. na bezczynność . S.A. w sprawie przedmiotowego wniosku z dnia 7 maja 2013 r. Wymaga podkreślenia, że powyższe orzeczenie tut. Sądu jednoznacznie oceniło również argumentację Spółki wskazującą na możliwość uzyskania przez skarżącą dostępu do żądanych informacji w trybie art. 73 § 1 k.p.a., co wypełniałoby dyspozycję normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym wyłączało możliwość udostępnienia skarżącej żądanych dokumentów w trybie tej ostatniej ustawy. Sąd stanowisko to uznał za pozbawione racji, wskazując, że w sprawie nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez nią działce. Co więcej – jak zauważył Sąd – z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc – zdaniem Sądu – wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawczyni mogła uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.), co czyniłoby możliwość uzyskania przez nią informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżącą w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Z kolei ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza – jak wyjaśnił Sąd – uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki , skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Również twierdzenie Spółki, jakoby udostępnienie skarżącej wskazanych dokumentów nie mogło być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., ze względu na to, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącą od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, zostało przez Sąd zakwestionowane. Sąd uznał, że przyjęcie, jak domaga się tego S.A., że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. W ocenie Sądu ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe uwagi są o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna przedstawiona w powołanym wyroku wiązała na dalszym etapie postępowania Spółkę , jak i wiąże obecnie Sąd. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym S.A., prowadząc postępowanie w sprawie wniosku K. W. już po wydaniu prawomocnego wyroku w sprawie II SAB/Lu 621/13, nie mogła w wydanej decyzji formułować ocen prawnych, które są sprzeczne z poglądem wyrażonym w tym wyroku, lecz była zobowiązana do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568). Tymczasem w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 marca 2014 r. Spółka podtrzymała zakwestionowaną tym wyrokiem argumentację co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., jak również twierdzenie o braku możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji z uwagi na prywatny kontekst, w jakim został on złożony, przez co naruszyła dyspozycję powołanego wyżej przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność ta jest wystarczająca dla uznania stanowiska Spółki w powyższym zakresie za wadliwe i czyni zbędnymi dalsze rozważania Sądu w tych kwestiach. Wobec powyższego, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena stanowiska S.A., iż żądane przez skarżącą informacje nie mogą zostać jej udostępnione, gdyż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagali się skarżący, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Wydane przez Spółkę w niniejszej sprawie decyzje naruszają zatem ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, dostępny w CBOSA). Nie można również przyjąć, że decyzje takie mają dla Spółki wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w literaturze utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę w sposób, który pozwoli mu na zaoszczędzenie wydatków lub zwiększenie zysków (zob. A. Michalak: Komentarz do art. 11 Ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji pod red. M. Zdyba, LEX 2011). W końcu błędnym byłoby również założenie, że decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowanymi na określonej nieruchomości (bo takich decyzji udostępnienia domagają się skarżący), podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Podkreślić należy, że stanowisko Sądu w powyższym zakresie jest spójne z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13 (dost. w CBOSA). Odmienna interpretacja przepisów u.d.i.p. prowadziłaby natomiast do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Końcowo należy zauważyć, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] r. zostały podpisane przez Dyrektora Generalnego S.A. Tymczasem z aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców wynika, że do składania oświadczeń w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu Spółki albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. W aktach sprawy brak jest natomiast umocowania dla Dyrektora Generalnego ww. Oddziału do reprezentowania Spółki, w tym do wydawania w jej imieniu decyzji administracyjnych. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów u.d.i.p. Wyjaśni także kwestię pełnomocnictwa dla Dyrektora Generalnego Oddziału Łódź-Teren do wydania decyzji w imieniu Spółki i dołączy je do akt, gdyby ponownie to on miał wydawać decyzję.